某县义务教育均衡发展存问题及对策建议调研报告

XX 县义务教育均衡发展存在的问题 及对策建议的调研报告

按照市人大常委会 XX 年工作要点安排，6 月 9 日至 16日，市人大常委会副主任 XX 带领由部分常委会委员、常委会机关党组成员和教科文卫工委委员组成的调研组，先后深入市直、XX 县和新区的 X 所中小学校，采取实地察看、听取汇报、召开座谈会等形式，就全市义务教育均衡发展工作情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况 近年来，市人民政府紧紧围绕党的教育方针，认真贯彻《中华人民共和国义务教育法》和全国、全省教育大会精神，坚持用 XX 精神办学育人，落实立德树人根本任务，加大教育投入力度，深化城乡义务教育一体化改革，XX 年底全市整体通过国家义务教育基本均衡评估认定。

（一）强化组织领导，落实政府职责 市人民政府始终把教育作为最大的民生工程、最实的惠民政策来抓，坚持教育优先发展战略不动摇，将教育事业纳入到全市经济社会发展总体规划，坚持“教育三优先”原则，将义务教育均衡发展工作列入市政府重要工作议事日程，纳入每年政府工作报告民生十件实事来抓，多次召开专题常务会议，制定出台了《关于以习近平新时代中国特色社会主义思想统领教育工作的实施意见》《关于进一步深化教育综合改革的意见》等一系列保障教育优先发展的政策文件，有力的推动了全市义务教育均衡发展水平的提高。

（二）加大义务教育投入力度，不断优化资源配置 一是加大资金投入力度。XX 年以来，各县（市、区）在义务教育阶段累计投入 X 亿元，XX-XX 年累计争取中、省义务教育均衡发展资金 X 亿元。二是不断改善办学条件。新建学校 X 所，改扩建学校 X 所，新增学位 X 万个。其中，XX 区新建改扩建学校 X 所、新增学位 X 万个，XX 新区建成中小学 X 所，在校学生达 X 万多人，缓解了 XX 城区教育压力。三是完善合作机制。深化与京沪苏粤等教育发达地区名校的战略合作，全市累计缔结友好学校 X 所，北京实验二小、人大附中、清华附中、北师大附中、南师大附中等一批知名学校落户我市。

（三）稳步提高教育教学质量，素质教育成效明显 一是强化德育教育。在 XX 革命纪念馆等革命旧址和新区学习书院建立了德育实践基地，组织学生开展参观旧址、学习爱国主义革命传统和现场教学等活动。创建了一批全国“五星级”红军小学，延职附小《用 XX 精神培育时代新人》被教育部评为全国中小学德育工作示范典型。二是提升智育水平。严格按照国家课程方案和课程标准实施教学，确保学生达到国家规定学业质量标准，不断深化教育教学改革，学校管理水平和教育教学质量得到很大的提升。三是强化体育锻炼。将全市义务教育阶段体育课增加到了每周 4 节，委托第三方机构对全市中小学生体质检测和数据分析，大力发展校园足球，创建国家足球特色学校 118 所，志丹县荣获全国青少年校园足球优秀试点县。四是加强美育教育。落实学校音乐、美术课程和课时，积极推进陕北民歌、剪纸、版画进校园、进课堂，推动中小学“三节一会”制度化、常态化。五是开展劳动教育。围绕劳动课从日常生活开始要求，推进劳动教育示范校创建活动，充分利用南泥湾等劳动教育实践基地开展教育活动，让学生在实践中尊重劳动、学会劳动、热爱劳动，促进学生全面发展。

（四）优化师资管理，夯实教师队伍建设

一是着力解决教师结构失衡、数量不足问题。根据教职工编制总量不能满足中小学校教学需求的实际，采取多种措施从县区调整 X 名编制保证市区新建学校所需编制。按照招聘工作有关规定，适当放宽年龄、学历、专业等招聘条件，XX 年以来，全市新补充教师 X 人，公开招聘人员 X 名。二是着力提高校长和教师的能力素养。实施“百千万”人才培养工程，XX 年以来遴选培养校园长后备人才 X 人、优秀校园长 X 人；培养省市级以上骨干教师 X 人，累计培训教师 X人次。以市委、市政府名义表彰奖励了 X 多名优秀校（园）长教师和乡村教师，不断激发教师教书育人的责任感和荣誉感。三是着力提升教师职业道德水平。在全省率先出台《XX市师德建设管理办法》，建立师德考核评价体系，依法依规严惩师德失范、学术不端等问题，保障教师潜心执教、学生健康成长。

（五）促进教育公平，推动城乡一体化发展 一是不断规范义务教育招生入学管理制度。坚持“属地管理、以县为主、划片招生、就近入学”原则，将起始年级班额控制在 X 人以内，近三年来义务教育阶段学校大班额减少了X 个，强化控辍保学“七长”责任，“双线三单四强化”管理模式入选全国控辍保学工作典型案例。二是多形式关爱留守和残疾少年儿童等困难群体。落实教师“一生一策”联系监管和

分类保学责任，实现“志智双扶”全覆盖，X 万余名进城务工人员随迁子女同等享受入学权利，X 名重度残疾学生接受了送教上门，累计资助建档立卡贫困学生 X 万人次、发放资金X 万元。三是着力推进城乡教育一体化发展。在巩固校际联盟的基础上，逐步推进义务教育集团化办学，出台了集团化办学实施方案，为下一步盘活教育资源，缩小县域、城乡和校际间差距，提供了方向。

二、存在问题

（一）教育资源配置不均衡。一是学位总量不足。根据XX 年教育资源统计，按照测算，全市义务教育阶段共短缺学位 X 个，去年通过新建改扩建义务教育学校新增学位 X个。二是城区入学压力较大。市区县城区学校数占全市总数的 X%，集中了全市在校学生总数的 X%，XX 市区在校学生数占全市总数的 30%以上。三是“大班额”现象依然存在。全市义务教育阶段班级总数为 X 个，大班额（X 人以上）班级数为 X 个，占比 X%。XX 区、子长市大班额相对较多，化解压力较大。

（二）基础设施仍需改善。一是乡镇学校办学条件较差。除新建的部分学校办学条件相对较好，大多数乡镇学校办学条件标准化程度不高，功能部室装备水平低，教学、实验设施设备配置不足。二是市县城区中小学规划建设早或者由其

他单位改建成学校的，受到周边地理条件所限以及在校生数量较大等原因，现有的教室仅能满足基本的教学任务，生均教学及辅助用房、体育运动场馆面积等指标都难以达到标准，其中全市中小学未达标的体育场就有 202 块。三是功能部室利用率普遍较低。由于部分学校认识上存在偏差，建好的功能部室多做陈列和展示以应对上级评估检查，缺少必要的专业人员维护和运行，日常教学利用率不高，造成很大的浪费。

（三）师资队伍建设亟待加强。一是教职工编制总量与义务教育发展所需之间的矛盾日益突出。按照目前在校学生数和编制标准测算，全市应核定教职工编制 X 名，但省上下达我市教职工编制 X 名，短缺 X 名，兼课和临时雇佣教师现象普遍，特别是市县城区矛盾十分突出。二是中小学教师结构性短缺现象普遍。体音美、通用技术、地理等学科和心理健康教育专业教师普遍短缺，兼课现象普遍存在。基层部分教师由于年龄大、学历低等原因不能满足教学岗位的要求，转岗困难，占着编制不能完成教学任务。部分专任教师在年龄、学历、职称等多方面结构不合理现象较为明显。三是激励机制还不够健全。职称评定和晋升政策落实还不到位，同一职称只兑现最低档工资待遇，没有进行自然晋升。教师绩效考核投入少、力度小，超课时、超工作量补助不足，依然存在评价考核、奖励激励和分配机制不公平现象。部分县区

临聘教师与在编教师工资尚存在差距。教师“县管校聘”执行还不到位，引进招聘优秀教师力度还不够大。

（四）教育资金投入不足。一是教育教学经费依然短缺。教育事业的投入没有同幅增长，XX 年全市一般公共预算教育支出只增长了 1%。特别是财政困难县区实现教育经费“三增长”压力依然很大。二是教育经费支出结构还不够合理。用于学生个人生活补助和民生补助政策性经费、免费教育政策补助经费等财政性教育经费占比较大,而用于办学运转经费、教育教学专题研究、校长和教师队伍培训等提高教育教学质量方面的经费保障不足。三是教育经费拨付不够及时。用于教育事业的资金筹措途径单一、投入不足，部分市县存在不同程度的欠拨或缓拨教育经费现象。

三、工作建议 （一）进一步提高思想认识。要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和全国全省教育大会精神，特别是认真贯彻落实习近平总书记来陕视察时提出的“要推进城乡义务教育一体化发展，缩小城乡教育资源差距，促进教育公平，切断贫困代际传递”要求，提高政治站位，统一思想，坚定信心，不断增强抓好教育工作的责任感和紧迫感，切实加强对教育工作的组织领导，认真落实教育优先发展战略，牢固树立抓教育就是抓发展、抓未来的理念。要明确义务教

育均衡发展目标宗旨，认真履行好《义务教育法》等法律法规明确的职责，建立健全推动义务教育均衡发展长效机制，把推进义务教育均衡发展情况作为考核各级各部门的重要内容，建立相应的考核机制和问责制度，努力提高人民群众对教育工作的满意度。

（二）进一步优化教育资源配置。一是科学规划学校布局。按照义务教育“以县为主”的管理体制，综合考虑城镇化发展、乡村振兴战略实施、学龄人口变动、行政区功能定位和产业布局等情况，对照本县区短缺的学位数量，研究编制出台县城区域学校布局规划，创造条件加快中小学校建设步伐。二是加快学校标准化建设。新建学校要严格按照义务教育均衡发展评估指标要求，建设装备符合标准的教学、运动、生活及附属基础设施和设备，控制规模和班额，确保各项指标达到国家标准。发展空间不足的中小学要充分利用城市“双修”、棚户区改造机遇，补足体育运动场馆面积不足等基础设施短板。三是加大乡村中小学基础设施投入力度，全面改善乡镇中小学办学条件，建立健全义务教育学校校长教师轮岗交流制度，促进优质教育资源均衡配置和流动共享，逐步缩小城乡差距，合理调控和分流学生，逐步消除大班额现象，不断推动义务教育城乡一体化发展。四是加快推进市特殊教育学校新建步伐，建立健全特殊教育发展体系。

（三）进一步加强师资队伍建设。一是完善教师待遇保障机制。严格按照中央和省有关精神，不断完善教师职称评聘制度，落实职称自然晋升政策，稳步提升校长、教师待遇，加大表彰奖励力度，努力保持教师队伍稳定。二是优化教师编制管理，不断充实教师队伍。建立中小学教职工编制市域内调剂机制，逐步压缩非教学人员编制，实施好农村义务教育教师“特岗计划”，重点解决好新建学校教师短缺问题。三是完善校长、教师培养培训体系。通过实施教师全员培训、“百千万”人才培养和“名优教师”工程，不断提升中小学教师教育教学能力和水平。四是加强师德师风建设。强化教师职业理想、职业道德和法制教育，建立健全师德师风建设长效工作机制。

（四）进一步提升教育经费保障水平。一是严格按照义务教育均衡发展的标准，依法实现教育经费投入的“三个增长”。二是优化教育经费支出结构。认真执行《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中“严禁随意扩大免费教育政策实施范围”的要求，深入调查研究教育经费使用效益，优化调整支出结构，积极支持财政困难县区推进义务教育均衡发展，切实把有限的财力用到促进教育改革发展的重点任务、关键部位和基础条件上来，真正发挥资金效能。三是健全完善义务教育经费投入保障机制，

落实监督职责，依法依规对套取、挪用、截留教育资金等违规违纪问题，严肃查处并追究相关单位和人员的责任。

（五）进一步深化教育综合改革。一是加快推进集团化办学进度。科学整合市区内教育资源，理顺学校管理体制，明确办学主体，构建集团内学校紧密型、一体化管理模式。通过“核心校+薄弱学校”等组建模式,实现管理互通、师资共享、研训互动、文化共建、质量同进,实现优质教育资源辐射推广、合成再造，有力促进义务教育城乡一体化发展。二是推动教育信息化建设。全面加强“市、县、校”三级教育网络基础设施建设，逐步实现智慧教室全覆盖。加快推进洛川县互动智慧课堂试点建设，促进城乡优质教育资源的共建共享，不断缩小城乡教育差距。三是进一步总结推广 XX 区教育“五项改革”经验。落实全市教育综合改革工作现场推进会精神，学习借鉴 XX 区在人事制度、收入分配制度、职称制度、招生制度、教育教学制度等方面的教改成功经验，着力推动全市教育综合改革不断向纵深发展。

一直很崇拜作者！

浅析义务教育发展中的不均衡问题及对策

摘

要：我国目前仍处于社会主义初级阶段，义务教育的基础十分薄弱，各地发展极不平衡，突出地表现在各地的义务教育基础和起点很不相同。随着经济、社会的发展，教育发展的不均衡性进一步凸现，集中表现为义务教育在区域之间、城乡之间、学校之间的差距越来越越大。这在很大程度上阻碍和制约了教育的可持续发展。本文即拟对教育均衡发展中存在的问题及相关对策进行分析和思考。

关键词：教育

均衡发展

问题

对策

教育公平是一种古已有之的美好理想，而要实现教育公平的前提是教育均衡发展，教育均衡发展具有促进社会平等，保持社会稳定的平衡器和稳定器的功能。教育均衡发展的确切内涵应是“教育资源的均衡配置”，其含义是：实现均衡的资源配置以搭建竞争平台，通过公平竞争以引发发展中的不平衡，然后通过微调再达到相对平衡。近年来，义务教育在区域之间，城乡之间，学校之间的差距在新的形势下又有进一步拉大的趋势，突出地表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面，这种教育发展的不均衡性已引起人们的关注。本文即旨在对义务教育发展中存在的不均衡问题及对策进行探讨。

一、义务教育发展现状

当前义务教育阶段地区之间，城乡之间，校与校之间在教育发展方面呈现出的不均衡、不协调性越来越突出，特别是山区学校与城区学校之间、与发达地区学校之间的差距更为明显。具体表现在下列三个方面：

1、办学条件方面的差距。城镇学校的办学条件已基本达到义务教育办学条件。发达地区学校即更为优越。城区学校和发达地区学校有高标准的教学楼，运动场馆，有高标准的实验室、图书室、多媒体教室以及舒适的学生公寓。而乡村学校，尤其是贫困山区学校连最起码的办学条件都不具备，这些学校教室紧缺，无实验室、图书室，更就谈不上有体育场、馆和学生公寓，相当一部分乡村学校仅凭简陋的教室，简陋的宿舍，简陋的食堂来办学。就办学条件而言，特别是就校舍、场地质量来看，可谓是天壤之别。

2、经费投入方面的差距。城镇学校，特别是发达地区学校的经费投入远远高于乡村学校的投入（北京、上海城区学校年生均教育经费达上万元）。城镇学校的经费来源是多元的，加之办学条件好而走上了规模办学轨道，这样获得国家的生均教育经费的总量就大。城镇学校和发达地区学校的校园绿化美化像商业运作的公园、景点，城镇学校建设一块高标准体育场（跑道）所用的经费相当于3所贫困山区初级中学的固定资产总值。而贫困山区中学因办学规模小，义务教育保障经费也就少，并且办学经费来源单一，有限的经费难以维持正常的教育教学支出。

3、师资方面的差距。总体而言，城镇学校有充足且优秀的教师数量；而乡村学校则教师编制少，教师数量缺额，并且综合素质不高，专业知识功底不扎实，从而导致农村学校的教育质量与城区学校的教育质量存在较大差距。

二、义务教育发展中存在的不均衡问题

弄清问题产生的原因是为了更有针对性地解决问题。教育均衡发展问题之所以被提了出来，是因为教育发展出现了不平衡，特别是义

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共7页 务教育阶段地区之间、城乡之间教育发展的不均衡现象比较严重。这种教育发展不平衡的产生与以下三个方面的问题有关：

1、历史问题。在新中国成立之前，西部与中部和东部的差距就已经明显地存在了。在一些地方只有2～3所小学，没有初中。特别是在一些贫困山区，解放前根本就没有学校。从我国解放后特别是文革后的教育史上看，我国曾有着办重点中小学的举措，各种省、市、区实验中小学、县市一中，便是这一举措的直接产物。改革开放以来，随着教育观念的转变而对这一办学思想有所修正，但“实验”二字并未取消，人民群众对“重点”学校的印象并未挥去。近年来，虽然教育部官员对教育均衡发展作出了一系列的规定和指示，但是，由于贫困地区教育负担过重，一些问题积重难返，因此，未能使西部的义务教育与中东部缩小差距，在经济差距拉开的同时，教育上的差距自然就进一步加大了，这种历史的印痕有意无意的深烙于各级政府，教育行政主管部门特别是百姓的心中。这是教育不平衡发展的历史原因。

有了重点，便有了准重点和非重点，人为的因素，使学校被分为上、中、下，学校于是便有了等级之分。政府的人力财力是有限的，不能平均使用，于是便有了在学校配置上的“旱、涝、多、寡”之别。“实验”、“重点”学校相对获得了师资和设备的优先配置权，非重点学校愈发吃不饱、吃不好。长此以往，重点学校优势越加明显，薄弱学校再也没有“翻身”之力。这是“历史原因”所带来的附产品。

2、经济问题。在广大的西部地区，由于经济落后，用于发展教育的经费也非常紧缺，尽管在有的地区，政府的财政支出的近90%用于教育都满足不了义务教育的需求，在缺少外力支持的情况下，很难为教育提供基本的经济支持。经过10多年艰苦不懈的努力，我国

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共7页 广大山区已普及了九年义务教育，但部分地区尤其是西部地区，特别是贫困山区情况依然不容乐观，初中生的在校巩固率达不到95%，女生更低。从教育成本投入角度出发来分析，主要是经济问题导致两个“弱势群体”的存在。

一是由于经济落后，导致西部地区，特别是贫困地区政府对教育缺乏教育资金的投入，使这些地区的学校长期得不到办学条件的改善而沦为“弱势学校”。由于教育资源的短缺，导致这类学校“越差越办，越办越差”。从而使这些学校整体的教育质量不高，这类学校的学生长时间在条件精陋的环境里求学会产生厌学情绪，越厌学成绩越差，成绩越差越感到前途渺茫，最后以至于中途辍学。

二是由于经济落后，导致西部地区，尤其是贫困山区的农户创收难，相当一部分学生家庭连温饱都还要靠政府救济，痼疾难除的绝对贫困往往使这些家庭在孩子教育的问题上力不从心，从而滑入“弱势家庭”的行列。在我国的民族贫困地区，落后的社会生产方式总是以大量廉价劳动力的投入为代价，贫困地区的孩子去上学，无疑从家中抽走了一个劳动力，在温饱都很困难的情况下，读书便成为一种奢侈消费，最终遭到排挤。经济困难的这部分学校和家庭已成为社会的一种新的“弱势群体”。“经济弱势群体”成为阻碍社会发展包括教育发展的严重社会问题。

3、师资问题。西部地区，特别是贫困山区义务教育中的教师问题是制约教育均衡发展的最关键问题，由于历史、经济和现实多种因素的交互作用，全国的教师队伍呈现不稳定的现象，出现了“孔雀东南飞”的趋势。西部地区的优秀教师往东、中部流，乡村学校的教师往城镇学校跑，贫困山区的教师想方设法往办学条件好的学校调。综

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共7页 观西部学校（山区学校）办学条件差，工作环境差，工资待遇差，所教学生文化知识基础差，生活环境时代气息差，难怪教师都想往各方面条件好的学校跑或调。高水平的、优秀的、业务成熟的教师大量外流，给本以相当薄弱的山区教育（西部教育）致命的釜底抽薪式的打击，更为义务教育均衡发展弹出极不和谐的音符。

三、义务教育发展中不均衡现象产生的原因

影响义务教育均衡发展的原因是多方面的，通过分析产生义务教育发展中不均衡现象的原因在于四个方面。

一是我国经济社会发展不平衡性在教育领域的反映。二是保障义务教育均衡发展的公共财政体系尚不完善，各级政府还缺乏实现城乡之间、地区之间义务教育均衡发展的有效机制。三是区域内义务教育阶段学校办学基本条件、教学质量的监测、评估、指导体系不完善，还不能做到及时、有效地对学校办学条件的改善和教学质量的提高进行监控和指导。四是一些地方在办学指导思想上对义务教育均衡发展关注不够，没有树立面向所有学校、面向所有学生的观念，在制定教育政策措施、配置公共教育资源时，往往注重“锦上添花，忽视雪中送炭”。个别地方甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程。这些问题都应引起高度重视和反思。

四、促进义务教育均衡发展的对策分析

影响我国义务教育均衡发展的问题是多方面的，我们要立足于社会主义初级阶段的基本国情，采取积极进取，实事求是的态度，循序渐进，逐步推行。从全国范围来看，我国义务教育学校的学生80%以上在县城及以下农村地区，所以教育政策必须重心向下，以广大农村中小学生为主要服务对象。应继续实行并落实好目前国家实施的

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共7页 “西部地区‘两基’攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育工程”和资助家庭经济困难学生的“两免一补”政策，从整体上推进我国义务教育地区之间、城乡之间的均衡发展。同时要根据“在国务院的统一领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，进一步强化地方政府在推进义务教育均衡发展中的责任。具体应从以下四个方面着手：

1、国家应尽早制定出台各地义务教育学校办学条件的“最低保障线”。并规定凡是低于标准的学校都要尽快达到要求，要求县级及以上政府要制定校舍限期改造计划，要保证辖区内薄弱学校逐年减少；特别是应重点解决好农村学校尤其是贫困山区学校的办学条件的改善；要优先保障农村义务教育均衡发展所需的资金，要促进并做到教育经费支出重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区义务教育的发展；应切实保证中小学生均公用经费按标准足额及时拨付到学校。

2、认真统筹教师资源，加强农村学校和贫困山区学校师资队伍建设。县级教育主管部门应加强依法认定教师资格，依规招聘师范院校毕业的优秀学生充实到教师队伍中来，切实加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置；人事部门核定教师编制时要向农村学校，特别是薄弱学校倾斜，新招聘的教师要优先满足农村学校的需求；要建立县级骨干教师到薄弱学校挂职任教紧缺学科制度；要切实改善农村地区学校，特别是贫困山区学校教师待遇，认真落实好《义务教育法》中规定的教师工资不得低于当地公务员的工资的政策，并且应出台在民族贫困地区任教的教师给予特殊津补贴的政策；要努力提高农村中小学教师中高级专业技术职务比例和各职级表彰奖励中的比例；应加

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共7页 强对农村学校、薄弱学校骨干教师的培养、培训工作，为农村教师提供到外地、外省参观学习的机会，并给予资金保障。

3、建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量。要把全面推进素质教育，全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务，在制定政策、配置资源、安排资金时，应优先保障办学条件一般，但教育教学质量又有明显提高的学校；要面向全体学生，要给每一所学校创造条件，保证每所学校都能按照义务教育课程方案要求开齐课程；要建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测、评估体系和教学指导体系，制定上述两个体系的出发点应侧重于农村学校；要通过现代教育技术将义务教育优质资源送到农村中小学，从而促进教育的均衡发展。

4、落实好各项政策，切实保障弱势群体学生接受完义务教育。要认真做好免费教科书政府采购工作，同一区域内应使用相同质量版本且学科品种、数量相同的教材，相关部门应加强对教科书和教辅资料价格的监控，目前教材和教辅资料价格偏高，其根本原因是学生订书时不知道所订教材及教辅的价格，书来了才知道每本书的价格；要认真落实好“两免一补”政策，要逐步增加享受生活补助学生的数量和补助标准，尽快给民族贫困地区全部在校生都享受生活补助；应制定出进城务工子女教育和留守儿童、少年教育的帮扶政策，使他们在思想上、学识上都能健康发展。

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用文字写文字的奇妙。

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