德国能源立法和法律制度借鉴

摘要　针对能源过分依赖进口、传统煤炭发电能力有限，可再生能源有待发展等主要能源问题，德国注重用法律手段确认、规范、指引能源政策和能源产业的发展。德国较为完善的能源法律体系和能源制度对我国能源法律政策的发展具有借鉴意义。

关键词　能源立法体系　能源法律制度　《能源经济法》

中图分类号：D83　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2009)04-0049-57

德国是世界上继美国、中国、俄罗斯和日本之后的第五大能源消费国。德国除拥有较为丰富的煤炭资源外，其石油、天然气资源相对贫乏，大部分依赖进口。20世纪70年代石油危机发生后，德国努力进行结构调整、降低能耗，鼓励开发和使用水能、风能、太阳能及生物能等可再生能源，扩大进口渠道，减轻对进口石油的依赖程度。在这一过程中，德国注重用法律手段确认、规范、指引能源政策和能源产业的发展，建立了较为完善的能源法律体系，保障了德国经济的可持续发展。德国能源政策演变和立法发展值得我们进行深入研究并加以借鉴。

一、德国能源立法体系

德国一直注重通过法律手段对能源产业、能源供需制度进行调节和监管。1935年德国就制定了《能源经济法》，标志着德国有了独立、系统的能源法律规则，具有历史性意义。之后，德国分别在石油储备、可再生能源、节约能源、核能等领域制定专门法。目前，德国已形成了以2005年新修订的《能源经济法》为核心的，由煤炭、石油、可再生能源、节约能源、核能、生态税收等专门立法为主体内容的能源立法体系。

(一)能源基本法

德国联邦法律《能源经济法》(Energiewirtschaftsgesetz)是最主要的能源立法，是德国能源法体系中的基本法，主要对电力和天然气市场的相关问题进行规范。该法首次制定于1935年，在当时的纳粹德国，电力、天然气市场几乎没有竞争，大型联网公司同时负责发电、管理和运营供电电网。该法的目的在于确保“尽可能安全和廉价地”组织能源供应，并授权有关部门负责能源的监管、市场准入、退出和投资控制。这一目的主要通过划定区域界线，由国家监督价格并控制竞争，建立和保证可靠的、城乡价格统一的电力供应经济体系。长期以来，在这一能源经济法的框架内，德国逐渐形成和巩固了强大的能源单一垄断体制。1957年制定的《反对限制竞争法》虽然取消了电力经济中的区域保护协议，但是并未起到多大作用。

随着世界范围内放松管制潮流的兴起，德国能源工业的高度垄断状况越来越不适应能源市场发展的要求。1996年，欧盟第一次发布了关于电子(包括电力)和天然气在欧盟内部市场自由化的指令(96／92／EG号指令)，强调欧盟内部能源供应市场的公平竞争，废除垄断，根据类型分类定价，建立高度透明和没有歧视的统一能源市场。德国能源从业者也强烈要求政府开放能源市场。在国内外因素的压力下，德国联邦政府内阁对能源经济法进行了修改。1997年11月，联邦议会通过了新的能源经济法。1998年3月28日，新《能源经济法》公布并于次日生效。

1998年《能源经济法》基本取代了1935年的老法。新《能源经济法》共有19条，明确将“保障提供最安全的、价格最优惠的和与环境相和谐的能源”作为立法目的，而且这三者之间具有同等重要性，在相互冲突时没有任何一方享有优先。新法的基本原则是非歧视原则，即保障每个用户不受歧视地使用能源网络。新法打破了传统的能源工业垄断结构，引入了竞争机制，根本性的改变包括：(1)打破原有的地域供电界限，允许任何符合条件并获得政府有关部门经营许可的公司经营供电业务。只有在不符合必要的技术、经济条件的情况下，供电的许可才会被拒绝；(2)立即对所有的用户开放能源市场，即所有用户都可以立即取消原有的一一对应的供求关系，重新选择自己的供电商；(3)电力公司必须将发电、电力传输和配电业务分开，而电力传输在经营管理上也必须与公司的其它业务分离开来。

新法的另一个重点在于保障能源供应的安全，且主要通过三个制度来保障。第一，公共能源供应的准人制度，即“申请—许可”程序。该法第3条规定，从事向他人供应能源的活动须获得政府主管部门的许可。在申请者不具备确保长期能源供应能力，或可能导致对消费者不利的电力供应结构的情况时，管辖机关可以拒绝申请。许可必须适当考虑“安全、经济和环境上可接受的”能源供应目标。第二，保护能源消费者制度。该法第10条规定，能源供应企业应当向最终用户公布供电和供气的普遍适用条件和资费标准。供应商通常有义务满足其顾客的全部需求。然而，当能源服务对于供应商经济上不合理时，可以免除这一义务。第三，能源产业的国家监管制度。该法第18条规定，德国电力和燃气产业应服从国家监管，按照政府主管部门的要求提供技术和经济方面的相关信息，以监督能源企业的活动是否符合所有以能源供应安全为导向的法律法规和标准。

2003年，《能源经济法》为实施欧盟在2003年发布的关于加快欧盟能源市场开放的指令(2003／54／EG和2003／55／EG号指令)进行了第一次修改。欧盟指令要求欧盟各成员国最迟在2004年开放供应非民用电力和天然气的能源供应市场，从2007年7月1日起全面开放所有能源供应市场。《能源经济法》在2005年进行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。

2005年《能源经济法》的改革内容在于将能源网络费用和接人条件由原来的自由协商和事后监管模式，改变为政府事先管制模式。这从修改后的《能源经济法》的以下主要内容可以解读：(1)网络进入的方式和对价；(2)政府激励性管制；(3)垂直一体化能源供应企业的拆分；(4)私人终端用户的基本供给保护；(5)管制机关的组织结构；(6)管制机构和反垄断执法机构之间的权限和相互关系。为实现此目标，德国在联邦范围内加强了对能源市场的监管，将原负责管理邮政与电讯市场的监管机构更名为“联邦网络局”(Bundesnetzagentur，简称BNetzA)。该监管机构负责对电力、天然气、电信、邮政和铁路网络的监管，还负责为能源企业制定最高限价。该法放宽了对企业利润幅度的限制，允许企业通过降低成本来提高利润，以促进市场竞争。

自1998年3月德国新《能源经济法》实施以来，德国电力和天然气等基础能源领域从原来的垄断结构转向自由市场经济结构，取得了较好的成效。在市场竞争的压力下，所有的电力公司不仅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且进一步改善对用户的服务质量，从而使电价明显下降，服务质量显著改善。但从总体上看，德国能源市场还存在改革不彻底、监管缺乏力度的问题。国际能源署(IEA)曾经呼吁德国政府进一步推动电力和天然气市场开放的改革，为公平竞争创造环境。

(二)能源专门立法

在能源基本法的引领下，德国建立了以能源类别及制度为立法对象的能源专门立法体系，主要是煤炭、石油和天然气、可再生能与核能、节约能源、能源生态税等立法。

1、煤炭立法。德国的煤炭工业历史悠久，较早制定了相关法律进行规范。1919年，德

国制定了《煤炭经济法》，这是世界上第一部以“经济法”命名的法律。当时德国刚刚在一战中战败，经济面临崩溃。为挽救战后危机，德国立宪会议首先通过了《魏玛宪法》，在奉行“经济自由”的同时，确立了“社会化”原则，颁布了一系列经济法规。这些法律的主旨在于扶持垄断，对私有制实行限制，并授权政府对全国经济生活进行直接干预和管制。当时的德国试图通过这些法律，凭借国家权力直接干预和控制经济，把贯彻社会化政策同保护私有财产、维护契约自由结合起来。《煤炭经济法》则为其中的代表性法律，其目标在于确立煤炭产业的国家管制。

2、石油和天然气立法。在石油危机后，德国开始重视石油等矿物资源的立法。1974年10月20日，德国颁布了《在原油、矿物石油产品或天然气进口受到危害或阻碍时保障能源供应安全的联邦法案》，即《能源供应安全保障法》。该法案授权联邦政府发布法令和规章来保证基本的能源供应。据此，德国政府先后颁布了多项规范矿物、石油、燃气和电力行业的详细法令，包括《电力供应保障法令》(1982年4月26日)和《燃气供应保障法令》(1982年4月26日)，以应对和管理能源危机。1979年，《能源供应安全保障法》进行了修改。。

此外，1978年7月25日，德国联邦议院通过了《石油及石油制品储备法》，建立了比较完善的石油储备制度。1987年和1998年，该法进行了两次修改。

3、可再生能源立法。大力发展可再生能源是德国能源政策的一个重要组成部分。1991年，德国制定了《可再生能源发电向电网供电法》(又称《电力输送法》)，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力，这为德国可再生能源的发展打下了良好的基础。2000年3月29日，德国颁布了《可再生能源优先法》。该法建立在1991年《电力输送法》的基础之上，被视为世界上最进步的可再生能源立法。2004年，该法进行了修改，共有12条，主要改进了生物质、沼气、地热和光电等能源的支付条件，更加体现效率的要求。同时，修改后的《可再生能源优先法》提出了新的目标，即到2020年使可再生能源发电量占总发电量比例的20％。

另外，德国在2001年颁布了《生物质能条例》。该法规在2000年《可再生能源优先法》的基础上，对促进生物质能发展进行了规范。

4、节约能源立法。德国一直重视能源节约和能源效率的提高，并制定了较为完备的相关法律：(1)1976年，制定了《建筑物节能法》；(2)1977年，制定《建筑物热保护条例》，提出了详细的建筑节能指标。该条例在1982、1995和2002年进行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖设备条例》，并在1982、1989、1994和1998年进行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本条例》，并在1984年和1989年进行了修改。

2002年2月1日，德国颁布了《节约能源条例》(Energy Conservation Ordinance)，取代了之前的《建筑物热保护条例》和《供暖设备条例》，对新建建筑、现有建筑和供暖、热水设备的节能进行了规定，制定了新建建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。按照该法，建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30％左右。2004年和2006年，根据新的情况，该法进行了两次修改。

另外，热电联产是提高能效、节约能源和保护环境的重要技术。1998年德国新《能源经济法》第二条即规定：

“环境可承受性是指使能源供应活动满足合理和节约的要求，以确保以自然资源进行有节制和可持续的开发，尽可能降低给环境造成的负担。热电联产和使用可再生能源在此方面具有特别重要的意义”，明确鼓励热电联产的发展。2002年，德国颁布了《热电联产法》，专门就企业和政府在促进热点联产上的责任和规则进行了规定。

5、核能立法。德国很早就有专门的核能立法。西德政府在1958年就颁布了《原子能法》，该法是德国核能立法的主要法律，与后来的《放射性物质保护条例》、《核能许可程序条例》等共同构成德国的核能安全与核利用法律体系。根据《原子能法》，德国环境、自然保护和核安全部(BMU)是监管核能设施和许可核能利用的主要政府部门。

由于切尔诺贝利核泄露事件给德国留下了阴影，绿党在1998年上台后，提出了逐步关闭核电站的国家政策。通过谈判，2000年6月，德国政府和核能企业签署了废除核能的协议。2002年，德国制定了《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》，规定德国在20年后要彻底关闭现有核电站。

6、生态税收立法。为了防止自然资源的过度利用和减少温室气体，德国还注重通过税收手段来提高能源价格、促进自然保护。1999年，德国颁布了《引入生态税改革法》，并以此为基础，进行了一系列的生态税收改革，对矿物能源、天然气、电等征收生态税。同时，对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等再生能源发电则免征生态税，鼓励开发和利用清洁能源。2003年，德国颁布了《进一步发展生态税改革法案》，强调税收从依劳动力因素负担逐渐转换到依环境消费因素而定。生态税开征以来，对德国能源结构的改善和温室气体减排都起到了很大的推动作用。

二、德国主要的能源法律制度

从能源立法内容考察，具有重要借鉴意义的德国能源法律制度主要有能源监督管理制度、能源储备制度、可再生能源开发制度、节约能源制度、生态税收制度。

(一)能源监督管理体制

德国实行部门统一管理、各部门协作的能源监督管理体制。联邦经济与技术部(BMWi)是主管德国能源事务的部门，但其他相关部门也在职权范围内负责一定的能源事务。如《可再生能源优先法》第12条规定，可再生能源的市场开发与技术研究由联邦环境、自然保护和核安全部(BMU)负责：联邦粮食、农业和林业部及联邦经济和技术部给与协作。另外，建筑节能由联邦经济与技术部(BMWi)和联邦运输、建筑与城市事务部(BMVBS)共同负责；联邦食品、农业与消费者保护部(BMELV)主管转基因等生物体事务；能源相关税收由联邦财政部及其相关机构负责。德国明晰的能源监督管理体制为正在转型中的我国能源监督管理体制的完善提供外国法参考意义。

(二)国家石油储备制度

20世纪发生的几次国际石油危机，使德国长期以来高度重视能源战略储备。经过近40年的发展，德国建立了一套经济高效的石油战略储备和应急机制，相关的法律制度也比较完善。德国的石油战略储备主要的法律是1978年的《石油及石油制品储备法》。

该法首先规定了国家储备义务和规模。德国储备协会(EBV)承担国家法定的石油储备义务，储备量为前3年(或上一年)日平均进口和炼油量的90倍，即保证德国90天的成品油供应需求。另外，按照1981年生效的《发电厂储备规定》，各燃油发电厂必须拥有能满足30天正常发电的燃油储备。1998年，德国取消了各石油及成品油进口贸易公司和炼油厂的法定储备义务(15天)的规定。即使如此，炼油企业、石化公司根据自身需要和实力，基本上

建立了自己生产性和商业性的石油储备，这些储备不属于德国石油战略储备范畴。

根据《石油及石油制品储备法》，石油储备的管理和运营主体是EBV。它于1978年成立于汉堡，其最高权力机构为会员大会，下设监事会、理事会。所有炼油厂、石油贸易商、经销商以及使用石油发电的电厂，都必须参加石油储备联盟，成为EBV的成员。会员大会的任务是：制定和修改协会章程；选举监事会中的企业界代表；确定理事会人选；拟定和修改会费建议；选举审计人员等。监事会由9人组成，任期3年。其中官方代表3人，炼油厂和石油进口公司各3人。监事会的任务包括：负责石油的采购和签约；制定会费标准和预算；决定超额部分石油出售收入的使用；任命和解除理事会成员并监督理事会的工作。理事会的职责是负责处理EBV的日常工作，包括向联邦经济与出口管制局(BAFA)上报会员企业月度统计报表、EBV月度储备报表和年度储备报表(每年3月31日前)。理事会由2名平级的理事组成，任期5年。

EBV的资金来源主要由银行贷款和会费两部分组成。银行贷款主要用于购买原油、成品油和建造储备设施。EBV不需偿还银行贷款，但需支付贷款利息。在因国家法律修改而解散的情况下，其债务由政府承担。会员须在每月底前向协会申报本月进口或生产的数量和品种，并于下月底前缴纳相应的会费。会费标准的制定和修改由会员大会决定后经联邦经济部长与财政部长批准。EBV现有会员企业115个，年会费收入约5亿欧元，主要用于支付银行贷款利息、委托储备费用和EBV日常开支。

德国战略储备石油的投放必须有联邦经济与技术部下达的指令，其前提是能源供应受到直接威胁，或出现能源供应短缺，或需履行欧盟或国际能源署的供应平衡义务。EBV投放的战略储备石油根据会员缴纳的会费比例进行分配，不进行竞价销售。如投放时间超过半年，须经联邦参议院批准。

按照国际能源署(IEA)的要求，德国成立了国家能源应急组织(NESO)，其负责参与实施lEA制定的各项措施，履行本国的国际供应平衡义务，在维护传统石油供应渠道和供应结构基础上确保对消费者的安全供应。德国能源应急组织由联邦经济与劳动部、联邦经济与出口管制局、德国储备协会的代表和石油经济供应专家组成，其秘书处设在德国储备协会内。德国石油经济界主要通过供应协调委员会(KGV)和危机供应理事会(KVR)参与制定和实施德国能源应急机制，并为联邦经济与劳动部制定克服能源供应危机的决策提供参考意见。

另外，1998年制定的新《能源经济法》由专门条款对能源储备进行规定。该法第17条规定，联邦经济与技术部为了确保能源稳定供应，有权经过联邦参议院的批准颁布法令，要求达到一定生产水平(100兆瓦)的发电厂负有储备足够的石油、煤或其他化石燃料的义务，储备量应满足企业30天供电、供气义务或者其自身的电需求。

我国的石油储备制度还在初建阶段，相关制度和立法都在拟制中。德国较为完善的能源储备制度为我国建立石油储备法律制度提供有益的样板。

(三)可再生能源开发制度

德国的可再生能源的开发和利用处于世界领先水平。其于2000年颁布的《可再生能源优先法》也被誉为世界上最先进的可再生能源立法。我国2005年《可再生能源法》的制定就借鉴学习了德国的很多先进经验。

德国的《可再生能源优先法》适用于水力、风能、太阳辐射能、地热能、垃圾填埋场、废水处理厂和矿井内产生的气体以及生物质能(不包括化石燃料如石油、煤炭和天然气)的发电。该法最大的亮点是关于购买和补偿义务，最低补偿价格和统一定价，报告制度等的规定。根据该法，公共电网运行商必须购买可再生能源所发电力并支付优惠价格。电网运营商有义务将他们的电网与上述以可再生能源发电的装置连接起来，优先购买这些装置所发电力并依据法律规定向电力供应者支付价款(给予补偿)。从经济角度出发，法律要求在技术可行的条件下，连接该种发电装置的义务由距发电装置最近的电网运营商承担。法律同时规定。即便电网运营商为此必须花费一定成本扩充其电网容量，也被认为是技术可行的。在此情况下，电网运营商应毫无延迟的做出此等改进。值得一提的是，法律明确指出电网运营商在购电并支付价款时，应优先购买可再生能源所发电力。也就是说，运营商不能以传统能源所发之电已满足电力需求为由拒绝购买可再生能源所发的电。并且，只要是适用本法的电被提供给电网运营商，运营商就必须购买，如果可再生能源所发的电已满足电网需求，还有更多的供给，这时在经济合理的前提下，运营商就有必要扩充其电网容量。该法明确规定了电网运营商购买各种可再生能源所发电应支付的最低补偿价格。定价原则是可再生能源发电装置的运营者在有效管理的条件下可以获得经济上的效益。在计算补偿价格时考虑的最重要的因素包括投资成木、运营成本、测量成本、某种特定发电装置的资金成本以及资金的市场回报。

为减少电网运营商、政府部门、特别是小型分散的可再生能源发电装置运营者在管理方面所需的精力物力，法律采用了在全国范围内使用统一补偿价格的措施，避免了根据个案来查验发电装置成本和控制经济效率。但这种统一价的方法不能保证在每种情况下支付的价格都能使供电者获得利润。因此，法律中规定的补偿价是最低价格，为系统地促进某种技术，可以支付更高的价格。经济技术部协同环境、自然保护和核安全部及粮食、工业和林业部，负责跟踪这一领域的发展情况并在必要时提出调整补偿价格的建议。

《可再生能源优先法》规定了严格的定期报告制度，使现实的信息能及时反馈到立法者面前。该法第12条规定：“本法生效后，联邦经济与技术部要在每隔两年的6月30日之前与联邦环境、自然保护与核安全部及联邦粮食、农业与林业部取得一致，向德国联邦议院报告关于符合本法第二条的电站的市场进入及价格发展情况，并在每隔两年的1月1日对本法第四条至第八条所规定的偿付标准和与新电站的技术与市场发展相适应的递减率的调整提出建议方案，以及基于本法规定的计算期限经验，按照本法附则对风力电站收益计算期限的延长提出建议方案”。

(四)节约能源制度

德国非常重视通过制定法律法规来实现节能目标。1976年，德国首次颁布《建筑物节能法》，以法律形式规定新建筑必须采取节能措施，对于新建房屋的采暖、通风、供水设备的安装和使用均提出了节能要求。在此基础上，德国于1977年制定了《建筑物热保护条例》，对于新老建筑的节能措施提出了更加详细的要求，特别是对建筑墙壁和窗户的热传递系数规定了具体的指标。此外，德国还相继颁布了《供暖设备条例》和《供暖成本条例》等相关法规。以上法律法规都进行过多次修改，每次修改节能指标都有所提高。

德国2002年的《节约能源条例》在原来规定的基础上，将节能要求进一步提高30％。德国政府在对该条例的解释中指出，由于在建筑领域存在巨大的节能潜力，所以制定该条例作为政府大气保护计划中的一个重要组成部分；必须严格控制建筑物的能源消耗量。该条例的主要内容有：(1)对建筑采暖和供水进行严格限制。新条例将原来的《建筑物热保护条例》

和《供暖设备条例》合并在一起，既保证了原有两个条例中条款的规定，也简化了法律文本。(2)鼓励利用可再生能源。如果能源消耗总量中可再生能源的比例超过70％，则建筑物总能耗可以不受到限制。同时，如果总能耗的70％来自热电联产的电厂，总能耗也不受限制。(3)对旧建筑的改造提出明确规定。例如，必须在2005年前更换老式的、效率明显低于当前技术水平的锅炉；屋顶和未加隔热层的供水管道等必须在2005年前加装隔热层等；(4)不仅对建筑物墙壁的热传导指做出规定，还对整个建筑的热平衡提出要求；(5)规定任何新建筑必须能耗证明，包括建筑物能源利用方面的详细信息。

2006年，《节约能源条例》进行了修改。新的条例是在充分考虑到各种实际因素而制定的，如考虑到不同地区及不同气候条件下的建筑特点，不同建筑对室内气候环境的不同需求，经济技术条件等，强调改善建筑整体能源利用效率和可实施性：(1)在建筑的建设、改造、销售、租赁市场方面，全面推行建筑能源证书制度(ENERGIEAUSWEIS)，保证新建建筑及既开展建筑改造又达到新规范的要求，推动整个社会的建筑能耗降低。(2)对新建居住建筑，除了强调保温、隔热措施节约生活热水能耗等外，还要求通过合理的整体设计，进一步有效节能。(3)对非居住建筑(公共建筑、工业建筑等)的空调、人工照明能耗进行了更准确的控制要求，建筑面积超过1000平方米的新建筑，必须全面、整体地对建筑能耗进行评估，符合标准后才能建造。整套评估体系包括对可再生性能源、热电联产、热泵技术应用的可能性论证等。(4)对建筑中所使用的不同能源种类使用进行量化细分，准确控制一次性能源需求量，促进可再生能源的利用。(5)对不同类别的建筑的最高允许原始能耗做出量化限制。(6)强调定期对建筑的采暖锅炉和空调系统能耗的检查，保证建筑两种重要耗能设备系统运行在低位。(7)为实现较高可操作性，制定了新旧条例过渡时期的政策。

在管理体制上，德国节能工作的主管机构是德国能源事务公司(Deutsche Energie-Agentur，简称DENA)。该机构在2000年秋成立，2001年正式开始营业。公司股东包括：德国联邦政府(控股50％，主要涉及联邦经济与技术部)，KfW德国复兴信贷银行(控股26％)，安联欧盟股份有限公司(控股8％)，德意志银行股份公司(控股8％)和德国中央银行股份公司(控股8％)。公司的工作领域为能源生产和能源利用两个方面，工作对象包括：电网、交通、商业、工业、新型燃料的开发和普通消费者等。能源节约是该机构的主管工作之一。

德国的节能制度至少有两方面值得我国思考和学习。首先，德国非常重视建筑物的节能，节能措施有很强的操作性和针对性。我国1997年《节约能源法》对建筑物节能没有专门进行要求，2007年修订时增加了专门的章节。但是，其规范内容不够具体和可操作性，需要制定进一步的配套法规进行补充。其次，德国节能的管理体制很独特。它是以国家控股的经营性实体作为主管部门，重要的国有银行也参与其中。这样的体制，将节能的行政管理目标和节能利用、节能技术开发在利益联结和决策这个源头就紧密挂钩，有效推进了节能事业的进步和节能效益的发挥。

(五)生态税收制度

德国还注重通过税收手段来提高能源价格、促进自然保护。1999年，德国颁布了《引入生态税改革法》，并以此为基础，进行了一系列的生态税收改革，对矿物能源(主要是石油能源制品)、天然气和电加征生态税。《引入生态税改革法》正式生效后的1999年－2003年间，德国政府先后5次对汽油、柴油每年加征3.00欧分／每升的生态税，累计加征15.00欧分/每升。从1999年4月起，对采暖用油加征2.00欧分／每升生态税。为鼓励使用低硫燃料，从2001年11月起，对每升含硫量超过50毫克的汽油、柴油再加征1.53欧分／每升的生态税。从2003年1月起，又将含硫量标准调整为每升10毫克，超过该标准的汽油、柴油每升加征的生态税累计达16.88欧分。在天然气方面，分别在1999年和2003年两次对燃用液化气加征1.25欧分／每升的生态税，累计加征3.50欧分／每升。

为了保护弱势群体，《引入生态水改革法》规定了生态税的减免情况。如，对农林、采矿、建筑、供水、电力等行业的企业用电和取暖材料，生态税税率优惠40％；对地方公共交通，使用天然气和生态燃料的交通工具，生态税税率优惠45％；对农业生产使用的燃油则免征生态税。同时，为了鼓励开发和利用可再生能源，对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等再生能源发电免征生态税。

我国在节能减排等环境保护领域还没有开征环境税和生态税，但是这项工作已经成为制定新政策的优先领域。德国对矿物能源征收生态税，和对含硫燃料征收生态税的措施值得我国借鉴。

三、德国能源立法对我国的启示

我国目前正面临着十分严峻的能源形势，学习德国的能源立法和法律制度，对构建和完善我国能源法体系至少有如下3点有意义的启示。

(一)完善的能源立法体系

纵观德国能源立法，是以《能源经济法》为基本法，由煤炭、石油、可再生能源、节约能源、核能、生态税收等专门法为中心内容，组成了较为完整的能源法律体系。在指导思想上，德国《能源经济法》明确将“保障提供最安全的、价格最优惠的和与环境相和谐的能源”作为立法目的，在能源市场引入竞争机制，宏观上指导了具体的能源立法。2005年修订的《能源经济法》又加强了对电力、天然气市场的监管。同时，各专门领域也有具体细致的规范，取得了较好的法律实施效果。

我国目前已制定了《煤炭法》(1996年)、《电力法》(1996年)、《节约能源法》(1997年制定，2007年修改)、《可再生能源法》(2006年)等能源专门法，也制定了一系列相关配套法律规范。我国应借鉴德国能源法律体系，系统完善我国能源法律制度体系。即在制定具有能源基本法性质的《能源法》时应注重能源市场的适度竞争和有效监管。同时，要及时完成我国能源专门法的立法和修改工作，如尽快制定《石油天然气法》、《原子能法》等特别法，尽快修改《煤炭法》、《电力法》等，以完善我国能源专门法的体系和内容。此外，我国还应加强能源基本法和能源专门法的贯彻实施工作，详细制定相关法律规范的实施细则和配套法规，确实保障能源法和能源专门法的贯彻实施。

(二)灵活、适时地修改能源法，注重立法的可操作性

德国的能源立法具有较强的灵活性，根据情况的变化及时进行修改。如新《能源经济法》1998年颁布以来，已经进行了两次修改，每次修改的幅度也较大。1976年《建筑物节能法》颁布以来，相关立法也经过多次修改，平均三四年就要修改一次，每次修改都将节能指标进行提高。同时，德国的能源立法注重可操作性，在法律中提出具体的量化指标，以此保证法律目标的具体化。如《可再生能源优先法》中，就详细的对水力和填埋场、矿山、垃圾处理场气体发电(第四条)、生物质能发电(第五条)、地热发电(第六条)、风能发电(第七条)和太阳辐射能发电(第八条)的补偿价格进行了规定。反观我国现有的能源立法，比较偏重原则化，可操作性不强，在实践中难以有效地发挥作用。因此，我国能源立法应借鉴德国的相关经验，强化能源立法的灵活性和可操作性。

(三)立法紧扣能源治理目标

能源立法要以国家能源战略为指导，为能源治理目标服务是德国能源立法的重要经验。从德国不同时期的节能规范可以看出，德国的节能思想有一个清晰的脉络，即：第一阶段控制建筑外围结构；第二阶段控制建筑的单位面积能耗指标；第三阶段控制建筑的整体实际原始能耗(控制建筑的外部输入能源，控制不同种类能源)，从而控制整体能耗，这表明节能思想有阶段性的进步。目前，我国许多城市的节能意识尚停留在第一阶段，即控制外墙、外窗的隔热保温，某些材料商也利用这种误区单纯强调建材的性能。这种单项孤立的指标控制，整体节能效果并不理想。新修订的《节约能源法》在建筑节能上的规定也较为原则。我国应借鉴德国先进经验，在制定或修改相关法律法规时，以先进的节能思想为指导，循序渐进，逐步推进节能目标的实现。

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