欧洲资源型城市复兴中的社会聚合研究

资源型城市是指依托自然资源、尤其是煤矿和铁矿的开采而兴起和发展壮大，且资源型产业在工业中占较大份额的城市。欧洲是工业文明的起源地和中心，欧洲资源型城市普遍经历过或正在经历衰落，衰退不仅表现为经济衰退、结构老化、人口减少，也反映为失业率和犯罪率上升、社会排斥与社会分裂加剧、人口素质下降与社会环境恶化等。资源型城市的复兴需要经济与社会的互动。欧盟和成员国在有关老工业基地复兴的就业、教育、社区建设方面做出了积极的努力，这些努力的目的是促进资源型城市的居民参与城市建设的能力和积极性，从根本上达到城市复兴。

[关键词]资源型城市；城市复兴；社会聚合；社会排斥

[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)11-0179-05

李尔平(1979—)，女，广西师范学院政法学院讲师，云南大学人文学院博士研究生，主要研究方向为欧洲社会史；(广西南宁 530001)许洁明(1950—)，女，云南大学人文学院教授、博士生导师，主要研究方向为欧洲社会史。(云南昆明 650091)

资源型城市，是指依托自然资源尤其是煤矿和铁矿的开采而兴起或发展壮大，且资源型产业在工业中占较大份额，从而一度成为城市经济发展动脉的规模工业城市。随着自然资源的减少和产业结构老化，欧洲资源型城市普遍经历过或正在经历衰落，如：20世纪五六十年代的鲁尔和洛林地区，英格兰的东北、西北部和苏格兰的工业地区等等。城市衰退的基本特征是在一个较长的时间内居住人口和就业机会的减少，同时还伴随社会排斥、两极分化、犯罪率上升、生存环境恶化等社会问题。

兰•西洛指出，城市的复兴是一个经受挑战的地区经济、物质、社会和环境条件持续改善的综合的、一体化的思考和行动。[1]资源型城市复兴首先要解决产业结构调整，同时需要加强社会聚合，以防止人口流失和边缘化。社会聚合(social co-hesion)，有时也称为社会凝聚，贝格和玛耶斯把“社会凝聚”定义为：“在各区域间和各社会团体间的、在政治上和社会上可容忍的经济和社会富裕水平的不平衡程度。”[2](P109)该定义强调“容忍”度，是消极和被动的。本文中的“社会聚合”是指一个地区的人们以所在地区的公民身份积极参与社会活动，融入主流的经济、政治、文化等各社会领域，对所在地区有一定的归属感和认同感。社会聚合是一个没有极点的过程，它的外化形式是社会稳定和团结、犯罪率低、生活较宽裕、人们的社会参与率高和参与能力较强。社会聚合概念强调人的主体重要性，它的实现需要政府政策和资金支持及社会各方的共同努力。

欧盟把对资源型城市衰落的治理融进区域政策中，注重社会向度。欧盟委员会负责区域政策事务的委员米切尔•巴尼尔在欧盟区域政策报告《为区域而工作》的前言中指出：“区域政策首先是一项团结政策。它是欧盟帮助落后地区发展、帮助处于困难中的工业地区转型、帮助农业处于下降状态的农村地区的多样化发展以及帮助欧洲城市中衰落区域的新生的途径。”[3] 20世纪70年代欧盟区域政策的主要目的就是为了寻求更大的社会公正，加强或保持政治聚合，以及更有效地利用未得到充分利用的国家资源。80年代，为了更好地整合问题区域的公民，欧盟制定了社会成员融入社会的标准：教育、能熟练地掌握基本技能、培训、工作、住房、社区服务、医疗照顾。[4]同时欧盟制定相关的欧共体文件增加社会吸纳的可操作性。从微观角度看，配合着区域政策中的经济复兴因素，在资源型城市复兴社会方面，欧盟及成员国主要在就业、教育和社区建设三方面落实区域政策，促进资源型城市的全面复兴，防止大量人口边缘化和人口流失，增加社会凝聚度。

一、加强社会聚合的首要对策：扩大就业

就业是达到社会聚合的最主要手段。资源型城市衰落中涉及人们生计的最重要问题是，资源重要性转移和资源的自然减缩直接引起因传统工业衰颓而带来的大量人口失业。以鲁尔区为例：1957 年共有141 家煤矿，有50 万以上的矿工。从20世纪60 年代起，鲁尔区的煤开采量逐年下降，煤矿和钢铁厂逐个关闭。煤炭工业就业人数从1962 年起开始下降，到1996 年已减至7 万人(40年间锐减6/7)；炼钢业失去了4 万个工作岗位；造船业的就业人数减少2/ 3。到20世纪80 年代末，鲁尔区已面临严重的失业问题。1996 年，鲁尔区的失业率高达15%~16%。从下表中可看出80年代末欧盟资源型城市就业问题的严峻性。

上表显示，欧盟衰退工业区的人口密度远大于欧盟的平均密度，失业率也高于平均水平。高失业率是社会稳定的大敌。处于工作年龄的人们往往通过工作和在工作中的角色定位自身价值，拥有工作对提高生命质量和生活水平十分重要。工资的获得、活动层次和家庭环境的变化、日常生活和社会交往的临时性结构等与自我认同相关的因素都与就业密不可分。因此，增强社会容纳，防止衰退工业区居民的边缘化，首先要从解决就业问题切入。欧盟及其成员国区域政策的重点之一也在于解决失业问题，弥补问题区域的就业机会损失。

欧盟尽可能把所有聚合政策整合到反失业总体战略之中，欧共体同失业作斗争的行动主要集中于欧洲社会基金的发展、促进职业培训和成员国就业政策的合作方面。1972 年，欧盟对欧洲社会基金进行了第一次改革， 改革后把资金重点用于治理衰退地区的结构性失业。1989年至1995年期间， 欧盟对于如鲁尔、洛林等需要工业转型的重点地区，给予的资金援助就达到了2 500亿美元。欧共体框架下的15国纷纷建立“欧洲企业创新中心”，每一中心每年新创20~30个企业，每年可获得欧共体180万美元的资助，转移一名工人可获资助5 000美元。同时，欧洲煤钢共同体对煤炭、钢铁转向现代化和改进计划的投资项目提供财政贷款，支持劳动者重新就业，为培训和再培训工人提供帮助。

欧盟创造就业的成效比较明显，从创造工作岗位的成本看，在目标2地区，在1994—1996年，每百万欧元所创造的工作岗位在调整后的平均数目在13(丹麦的2个目标2地区)和57(德国的5个目标2地区)之间；在1997—1999年间，该数目在17(丹麦的2个目标2地区)和66(英国的8个目标2地区)之间，说明总体成效在增加。[2](P229)1988—1998年间，目标2区域的平均失业率下降了2.2%，而同期欧盟整体失业率的下降仅为1.3%。[6] 可见，复兴资源型城市经济的社会效应是存在的。

然而，在解决资源型城市失业问题中唱主角的还是欧盟成员国。尽管欧盟结构基金每年都资助老工业地区的结构转型，但资金有限，所以成员国在这方面发挥更大作用。德国鲁尔区多特蒙德市于1968 年成立劳动局和经济促进会以指导就业，政府与经济界、工会和政治界密切合作，围绕增加就业而采取发展手工业和中小企业、发展职业教育和利用新技术等措施。法国洛林工业地区解决失业的办法主要也是对工人进行职业培训和吸引外资。与鲁尔相比，洛林对外商的支持力度更大，投资额达4千万法郎、新创40个就业岗位的特大项目可得到25%的政府资助。如德国的奔驰公司在洛林工业地区投资28亿法郎，创造2 000个就业岗位，得到资助约7千万法郎。扩大开放，吸引外资不仅创造了新的就业岗位，还使产业发展国际化，这是洛林地区工业转型的一条成功经验。[7]

在解决就业问题上， 工会发挥了重要作用，办了一些政府办不到的事。工会在转型中做了大量工作：积极沟通工人与企业主的关系， 保护工人利益；组织对转业工人技能调查分析， 做好培训， 帮助寻找新就业岗位；鼓励与支持妇女和青年再就业，为这些弱势群体的职业培训提供便利。除工会外，其他合作伙伴也通过修订就业政策、创造工作岗位、培训地方公司等方式帮助矿区人重新就业。

二 、授人以鱼，不如授之以渔：重视教育

2004年12月，德国总理施罗德考察长春时，谈到德国振兴老工业基地的一条重要经验就是注重科研开发和人才培训。资源型城市复兴除了经济复兴和直接与经济复兴关联密切的就业问题外，还需要一种由教育发展、公共讨论、信息交流和民主参与等共同构成的复兴文化氛围。这涉及技术、信仰和价值观，不仅仅是政府政策。[8] 其中，教育发展是最基本的议题。在资源型城市发展的历史过程中，一定程度上存在着政府重视资源开发而忽略教育发展的情况。随着世界经济一体化的发展和市场经济体制的建立，诸多资源型城市的经济发展，由于资源枯竭和产业结构单一而出现每况愈下的被动局面，迫切需要转型和调整产业结构，确定新的发展战略，走知识经济的道路，优化用人环境。对资源型城市的复兴而言，“用人环境是第一环境”，“人才资源是第一资源”。城市转型的所有问题都需要人才的支撑才能实现，而资源型城市最大的问题也是人才外流和人才匮乏的问题。所以，资源型城市要由依托自然资源开发为主向依托人力资源开发为主转变。发展教育，持续性地整体开发人力资源，全面促进科教与经济的结合，使经济的发展具有坚实的科技内涵，是资源型城市走出“蓝水河”的战略之一。

从另一角度看，经济增长主要依赖两个驱动力：就业和生产效率。它们是相互关联的，可以同时得到最大化的效果。对于资源型城市而言，要适应产业结构的转型，保证工人的再就业，必须通过对工人进行再培训来实现人力资源的技术更新和观念更新；同时，产业转型需要发展科技含量高的行业，这需要通过发展高等教育加以全方位的带动，用高等教育、用高级人才存在的自发性技术发散引动的环境需求，来促进科研的发展和成果的转化。由此可见，在资源型城市复兴过程中，必须从两方面发展教育：一是职业教育和培训，二是高等教育。

欧盟委员会强调学习型社会的重要性，通过持续性的教育提高矿区人的劳动技能。欧盟历次区域政策对就业的资助中都提到培训和教育的发展。由社会基金资助失业工人进行再培训。1977 年在西柏林成立旨在帮助共同体执委会实施培训计划的“欧洲职业培训发展中心”。 欧盟2007—2013年聚合政策的主要目标是，通过研究和创新能力促进知识经济的增长，包括新信息和通讯技术；并通过吸引更多的人就业和参加制造业活动来提高工人和企业的适应能力和增加人力资本投资，创造更多更好的工作岗位。

欧洲资源型城市通过教育来复兴的最成功例子是法国洛林地区的再培训工程。洛林职业教育的一大特点是与解决失业问题密切结合，即根据再就业和产业发展的需要， 组成若干针对不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心。培训中心根据受培训者的文化水平、技术基础、将从事工作的特点和国家将要发展的新兴产业，有针对性地进行分门别类的培训。培训时间一般为2 年，特殊岗位3~5年。培训期间受培训人的培训费由国家支付，工资由企业支付。经过培训后，培训中心至少为每个工人提供2种职业选择。这样，只要被培训者自己愿意，所有的人在某种程度上都可以找到工作。但是，如果被培训者仍然不同意，就会被解雇。据调查，经过培训后再就业职工的重新失业率只有7%。为使培训和就业有机结合，还建立了许多工业发展公司，通过发展新企业来创造新的就业岗位。工业发展公司的主要任务是帮助新公司制订计划，研究其可行性、寻找厂址，获得贷款，促使新公司、新企业在洛林安家落户。只要在本地办公司，还可得到约3至5万法郎的资助以及减免所得税的优惠。

洛林职业教育的第二个特点是与大学教育相结合。为了鼓励大学生和大学教员创办企业而设立专门面向大学生和教员的培训中心，使他们掌握创办企业的方法，并建立培训工业专家的工程师学校；大学建议学生到企业实践，为中小企业老板当助手；另外，充分发挥当地大学的作用，利用大学的科研成果，通过CRIIT网络(地区发明与技术转让中心)促进大学技术向工业网络转让。

正是由于洛林地区采取了职业教育与大学教育、培训与就业相结合的积极而有效的方式，使洛林地区在转型过程中较好地重新安置工人。据资料显示，洛林矿区现有职工数占原有职工数的比重为25 % ， 钢铁工业现有职工数占原有职工数的比重只有11%。[7]

三、社区：优化“硬”“软”环境

城市是具有多种产业、商贸、信息、服务等功能的综合性社区，一定区域范围内的政治、经济和文化中心。其存在和发展需具备支撑城市综合功能的物质基础、良好的交通和一定密度的社区服务、生态环境和人文环境，这样才能培育社区的共同感和公共安全。[8]这些因素塑造的社区文化是城市凝聚力、吸引力和市民精神风貌的集中体现，是形成社会聚合，防止社会分裂的重要一环，其核心是“社区人”的建设和发展。

资源型城市在经济发展时以巨大的财富和利益吸引人口，当其走向衰落，无法给人们带来明显的经济利益时，需要在既有基础上挖掘、凝练和形成资源型城市的“文化之根”以团结和凝聚人口。欧洲资源型城市复兴中利用工业社区的现有条件，因地制宜发展工业社区文化。如：鲁尔区在城市社区建设中充分挖掘与众不同的文化与环境，发展城市个性，建立工业遗迹博物馆，重现工业区的历史。在休闲娱乐设施、购物设施等方面也是充分利用废弃的工业建筑。北杜伊斯堡景观公园把废旧的贮气罐改造成潜水俱乐部的训练池，而用来堆放铁矿砂的混凝土料场，也设计成青少年活动场地，墙体被改造成攀岩者乐园，一些仓库和厂房被改造成迪厅和音乐厅。盖尔森基兴 的“北极星公园”建立在一个废弃的煤矿上。北威州哈姆市的国际建筑物展览公园建立在一个废弃的大煤矿上。富含锌和金属矿的工业城市——奥伯豪森的中心购物区建立在工厂废弃地上，把高117 米、直径达67 米的巨型储气罐改建成博物馆，把废弃矿坑改造成人工湖。一些戏院的舞台和迪斯科舞厅建在原来钢铁厂的厂房内，原来的鼓风机车间改建成音乐厅，一些仓库被用来开饭馆，原来的铸钢厂、钢铁厂或煤矿被改造成科学公园或技术公园。通过这些项目，把工矿社区逐渐导向现代化社区，把历史和现实有机结合。这些社区的改进措施得到政府资助，德国联邦政府对于可促进当地基础设施建设的环保和废厂房利用等项目，提供占投资额80%的资助。而承诺的资助资金则由联邦政府和州政府各承担一半。

欧洲资源型城市的社区建设充分利用工业废墟上的遗物，精心挖掘老工业建筑物的潜力，既节约资源，又传承工业区的历史和文化。在社区建设中，政府、集体劳资协议伙伴、市镇联合会、建筑师专业协会、住宅建设者、自然保护者、志愿组织和矿区居民共同参与，充分调动各方力量，尤其是地方政府及各种志愿组织和协会积极参与城市复兴的社区建设，用他们的知识、技能、资源为复兴出谋划策：提出建设议题、完善措施、亲手改造等。其中，有许多社区发展项目，如：在英格兰东北部达勒姆郡和诺森伯兰郡煤矿区的复兴中，当地的教会和慈善组织开展对当地社会聚合的调查研究；安特卫普在社区群体、地方政府和私营部门之间建立强大的合作伙伴，成功地对关于经济、社会和环境行动的实践性计划进行修订；都柏林计划表明艺术和文化的发展可以构成衰落城市地区复兴的基础。鲁尔区在复兴中不断地培育专业的非政府机构和志愿者组织，加强市民社会尤其是非政府组织在城市发展中的广泛参与，使城市决策具有多元化的视角，更能满足社区和居民的实际需求，他们的参与减少了失业，也增强了社会聚合，使社区建设更具人文气息和民主参与性。

为了更好地调动矿区人复兴城市的积极性，在资源型城市复兴中，地方政府、企业、社会团体等建立了广泛的合作伙伴关系。欧洲在城市复兴中坚持的原则之一是通过最充分、最有可能的参与和合作保证意见一致，维持与政策制定各方的联系，明确所涉及的各行为者的权利与义务，产生共同目的感与合作。在英国和德国，传统科层式和集权式的城市治理逐渐变得没那么死板和专权，同时向其他行为者开放。欧盟在Leader、Urban和Interreg项目中鼓励建立合作伙伴关系。其中，URBAN计划的目标就在于通过一体化项目在城市区建立邻里伙伴关系以处理发展问题。不同领域的利益组织通过共同的议程或行动项目联合制定或修补政策。格迪斯于1998年对西欧近30个地方合作伙伴的深入比较研究的结果表明：尽管不是每一个合作伙伴都很有成效，但总的来看，它们有助于解决失业和社会排斥；地方合作伙伴能带来更好的政策协调，使一种多维度的路径更为便利，能充分利用不同行为者的知识、技能和资源。而且，他们有助于产生一个更强大的地方政策群体，帮助形成一种合作的地方文化和赋权关键行为者，发动政策革新。欧洲研究表明，地方合作伙伴越有效运行的地方，他们对失业和排斥的影响越大。通过对主要政策的修订，合作伙伴可以创造工作岗位，培训地方公司，提供社会服务和改善社区设施，吸纳遭排斥的群体。

就业岗位的增多、教育的发展、社区环境的优化等是政府和矿区人们共同努力的结果。在资源型城市复兴中，欧盟倡导内生型发展政策，通过提高工业区人的能力、依靠地方力量达到经济与社会的复兴。在各行动计划和具体实践中，矿区人互相交流信息、技术与经验，为他们家园的新生凝聚在一起。尽管欧盟老矿区还存在一定的人口流失和一定范围内的社会问题，但总的看来，这些资源型城市过渡是平稳的。自20世纪90年代以来，欧盟加速了社会一体化进程，但步履维艰。欧盟由煤钢共同体发展而来，煤钢老工业基地的成功转型是欧盟反社会排斥、加强社会聚合的成果之一，对欧盟社会一体化深化发展将产生重要的激励作用。

[参考文献]

[1]Lang Thilo.Insights in the British Debate about Urban Decline and Urban Regeneration， Working Paper， Erkner， Leibniz-Institute for Regional Development and Structural Planning， 2005[EB/OL].http：//www.irs-net.de/download/wp-insight.pdf.[2]冯兴元.欧盟与德国——解决区域不平衡问题的方法和思路[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2002.[3]王雅梅.东扩对欧盟区域政策的挑战[J].天府新论，2003，(3).[4]彭华民.社会排斥与社会融合——一个欧盟社会政策的分析路径[J].南开学报(哲学社会科学版)，2005，(1).[5]张可云.区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践[M].北京：中国轻工业出版社，2001.[6]Synthesis of the Cohesion Report[EB/OL].http：//www. alphamet-rics.co.uk/Downloads/summary.pdf.[7]辽宁工业转型研究课题组.借鉴法国洛林经验加快辽宁工业转型[J].中国软科学，1998，(10).[8]Towards an Urban Agenda in the European Union， Brussels， COM(97)197final.

【责任编辑：俞 晖】

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