建立中国特色的公共教育电视体系

【内容摘要】传媒事业的发展、政府职能的转变和人民群众文化需求的提高，都要求建立起目标和规则更为明晰的具有中国特色的公共电视体系，而教育电视应是公共电视的先锋和主体。本文对中国公共电视制度的基本框架进行了论证，指出需要从财政制度和多渠道的资源补偿机制方面对中国公共电视给予切实保障，认为需要从顶层设计上实施分层、分类管理并坚持“做大”与“做强”的辩证结合。

【关键词】公共电视；教育电视；资源补偿；公益性；公共性

在西方国家，公共电视是相对于商业电视而存在的。商业电视专注的是社会中具有旺盛消费欲望的受众，而公共电视则倡导多元文化的并存与交流，传递不同层次人群的思想与情绪。教育电视是公益电视和公共电视的统一体，理应成为中国特色的公共电视建构的基础。

一、以教育电视为基础，创建符合时代要求的公共电视体制

（一）中国本土电视媒体运营的权利与义务的不对称

在绝大多数国家中，电视媒体承载了两种功能：即公益性的公共服务和市场性的产业服务。公共服务可由政府直接提供或者间接提供，这取决于政府的制度安排。①现代社会管理的发展方向是建立公共服务型政府，其中一个重要目标就是努力满足社会公共需求，提供充足优质的公共产品和公共服务，但在实现途径上将不再是直接生产或微观干预，而是采取资源分配方式或者购买方式。具体到电视媒体，政府可将频道、版权等公共资源授权给专门机构，并监督其保质保量地完成相应的公共服务；同时，可以采取节目购买或服务购买的方式，引入适当的竞争机制，提高公共电视的服务效率和质量。

中国目前电视媒体的运营模式，基本上是“事业单位，企业化经营”。这在相当程度上造成了各电视台有事业单位的义务（讲究社会效益），却没有事业单位的权利（足够的财政资助）；有企业组织的义务（追求经济效益），却没有企业组织的权利（不能像一般企业那样自主经营）。②这种矛盾的积累和由此产生的“收视率崇拜”，导致许多电视机构对商业利益的追逐超过应承担的公共服务责任，既引起社会的普遍批评，也使得电视业的发展陷入困境。为弥补公共服务的缺失，加快电视公共服务体系建设已成为当务之急，其总体目标应当是：在分类管理的基础上，建立由政府进行宏观管理，以相应的法律法规为保障，由公共电视机构向全体公民提供均等、优质的电视公共产品和服务，以满足广大人民群众基本的电视收看和传播需求的社会服务体系。③

为实现这一目标，要求政府转向间接的、社会化的宏观调控和依法管制，首要任务是要建立一套符合中国媒介发展需要的公共电视制度，明确产权、保证资金，并通过多层次规制体系监控公共电视机构的各项活动，确保公共服务达到预期目标和效益。

（二）加快建设电视公共服务体系已成当务之急

按照有关方面主导下的国有公营体制建立符合中国国情的公共电视体系，由全国人大通过对《公共电视法》等的立法，从顶层设计上强力推动公共电视的发展。④

在法律上明确公共电视以事业法人形式自主经营，保持较强的独立性和公正性，节目要有优良的品质和积极的意义，并努力满足全体公众的需求。

从当前中国电视媒体的格局看，教育电视是最符合公共电视特性、也是最有条件改造成为公共电视的候选者。从国际比较来看，以美国公共电视网PBS为代表的公共教育电视是与英国BBC为代表的公共服务电视各有千秋的两大公共电视体系。1966年，卡耐基教育电视基金会出台报告《公共电视 势在必行》，建议将当时美国众多的教育电视改为公共电视。1967年，约翰逊总统签署《公共广播电视法案》。1969年，由354个加盟电视台组成美国公共电视网（PBS），主要以制作和播放教育类节目为主。

因此，教育电视应该成为中国公共电视的先锋和主体，公共教育电视应为相关地域的所有民众提供均衡的教育和文化内容及服务，以实现公共利益为原则对公共产品资源进行配置。

二、实施有效的财政制度和多渠道的资源补偿机制

任何一个产业的发展都必须拥有一定的资源，既包括有形的生产资料资源，也包括无形的品牌和市场资源。电视业作为一个高技术、高投入、高消耗产业，对资源的依赖尤为严重。一方面是投入性资源，如人才、资金、技术、设备、节目等；另一方面是补偿性资源，如政府财政补贴、广告收入、收视费和付费电视收入等。⑤后者即为电视媒体通过提供内容产品和服务而交换获得的各种收入。

西方公共电视的收入来源主要有视听费（最重要的非政府收入）、政府资助（最重要的政府性收入）、广告收入（最重要的商业收入）和其他（捐助、赞助）等四种。⑥结合中国国情和现阶段的实际，公共教育电视的收入来源应该是 “以政府资金为基础和主导、社会资金为辅助、市场化资金为补充”的多渠道、多形式结构。主要应包括：

（一）政府保障和财政资金

1.事业单位拨款：教育电视机构作为公益二类事业单位，可按规定由当地政府从财政中给予一定投入和补贴；提供公益服务所取得的服务性收入，符合条件的实行收支两条线管理，依法经营所取得的经营性收入纳入单位的预算管理，主要还是用于公益事业的发展。

2.制度化教育经费支持：通過编入教育预算，在当地教育费用中划分出一定额度用于教育电视节目制作、基本建设等常规性支出。

3.财政税收交叉补贴：一是可考虑征收“公共文化产业税”，其中部分用于公共电视补贴；二是在有线电视费用中划出相应份额支持公共电视发展；三是对商业电视机构的广告收入或经營收益按一定比例提取，以补偿公共电视中商业广告的减少或停播；四是对公共电视进行税收上的减免。

4.公共服务购买：可采用政府付费方式购买公共电视机构相应的公共服务，并适当引入竞争机制。

5.专项资助：针对基础设施建设、业务平台升级、重大建设项目、重要节目制作、重大活动组织、课题研究和技术产品开发等，由教育部门、广电部门、文化部门等按照项目制给予专门资助。

6.其他有形或无形资源的注入：如在用地、办公场所、融资、节目或版权交易、人事、财务、品牌等方面，给予各种政策性扶持或优惠待遇。

（二）多样化的社会资金

1.全国性公共教育电视基金：在政府主导下建立和管理，初期（如10年内）由政府投入主要资金，并积极吸纳社会各方捐赠和支持，同时委托专业团队进行运作以保值增值，在达到一定的总额和收益后，财政资金可以逐步减少或退出；定期或不定期按照有关规范将资金分配用于各教育电视机构，也可以通过竞争机制用于公益类节目或公共服务的采购。

2.各类慈善基金、教育基金、社会基金的资助。

3.从财税制度上鼓励社会公益团体、各类企业或组织、各界人士提供定向赞助和捐助，但对有关捐赠要有科学明确的管理，避免因附加条件或不正当干预而损害公共教育电视的公用性和公益性。

（三）市场化经营所获收益

公共教育电视的非营利性并不代表不能盈利，而是指不以營利为目的，即所得利润将重新投入机构的持续运转、扩大生产及升级改造。因此，公共教育电视也可以采取市场化机制和手段。

1.广告收入：在一定范围内允许公共教育电视经营广告，但需要设置适度的“门槛”，努力避免某些与公共电视身份不符的广告出现。

2.付费频道和付费节目：随着商业模式的演变和数字电视、信息通讯等新技术的发展，专业性付费频道和付费节目正在逐渐被中国观众所接受，网络视频点播/直播/下载观看等按次计费方式方兴未艾，使得面向公众直接收取收视费用的可行性大大增加。

3.频道捆绑经营：在拥有多个频道的电视机构（集团）内部，可将公共教育频道与其他商业性频道进行捆绑经营，部分实现内部的资源调节和补贴。

4.内容产品及其附属产品销售：一是有市场价值的自制节目可用于版权交易而获益；二是通过对节目资源进行二度甚至多度开发获得增值，如制作成音像、图书等出版物，或开发成教育软件、知识益智类游戏，或参与大规模在线教育“慕课”（MOOC）的多媒体课件制作等。

5.多元化经营：围绕教育文化产业和自身所拥有的电视传播平台优势，开展诸如技能素质培训、实践基地、联合办学、校园院线、文化创意园区等方面的经营业务。

6.联合制作与经营：在节目、栏目、频道、活动、项目等不同层面与相关机构开展合作，资源共用、风险共担、收益共享。

7.股权或融资合作：在重大项目或战略性融资、股权分配及投资等方面引入社会化资源和机制，盘活现有资产，激发经营活力。

三、统筹规划布局，分层分类管理与做大做强相结合

为促进以提供公共服务为主的教育电视的良性发展，需要在全国范畴做好顶层设计并积极加以引导：一方面打破地区和行业限制、释放生存空间和创新活力；另一方面要在宏观上合理进行规划，使各级各类教育电视机构的布局结构更为平衡有序。

当前，电视媒体的技术水平、商业模式、经营策略以及外部的政策生态、受众特征与行为习惯、新媒体的融合趋势等都正在发生很大变化，需要重新审视教育电视的内在规律和生存形态。中国是一个幅员辽阔、民族众多、经济社会发展不平衡的大国，中国现阶段正处于社会快速转型、阶层和群体分化明显、教育文化需求多元化、传媒环境不断演进的时期，这决定了公共教育电视的发展应统筹理想目标的要求和现实状况的约束、兼顾不同的地域特点和群体诉求，既着力发展稳定的基础性支柱媒体，也广泛融合灵活多样的各色机构。

（一）分类管理下的集中与开放相结合

首先要保证有一批核心的教育电视媒体得到足够的资助和扶持，以便在整体上充分体现教育电视的公益性和公共性；同时要允许和鼓励其他电视媒体或机构共同参与教育电视事业。可将众多的教育电视媒体分为“公益型”“商业型”及以公益性为主兼顾商业性的“商业-公益型”和以商业性为主兼顾公益性的“公益-商业型”等不同类别，并按照权责匹配原则采取不同的支持策略。其中，公益型教育电视媒体的主要经费来自政府资金、公共财政和公益性基金，但相应地必须大幅度减少甚至停播商业广告且不受相关利益集团的影响，要遵循严格的财务审计、内容监管、效益评估、信息公开等规范。相反，商业型教育电视媒体则完全按照市场规则运作，具有依法独立的经营权，但可以参与竞争性基金的申请、政府公共服务采购的竞标或其他公开的公益性活动。显然，其余两类教育电视媒体介于这两者之间，在管理和经营模式上具有一定的灵活性。国家对公益型和公益-商业型教育电视媒体要有明确的规划和管理，如提供有计划的资金、定期发布评估报告等；而对商业-公益型和商业型教育电视媒体则可充分放开，交由市场机制决定其效益和生存。

（二）分层管理下的“三位一体”网络

中央电视台现有的科教、文化、少儿、农业等频道的资源，可按照公益型媒体的要求合并进中国教育电视台，也可作为商业型媒体保留在央视体系中。在大区、省级和地市级等地方层面，可开设若干公益型教育电视媒体，其原则为：在西部地区、民族地区或经济发展相对落后地区，以公益型教育电视媒体为主，给予较大幅度的政策倾斜；在东部经济发达地区，则以商业型为主，鼓励参与市场竞争发展壮大，但也可以通过有针对性的项目、公共服务采购、税收优惠等方式予以一定扶持；在大区或省级层面，应办有本地区的教育电视，即全国省级行政区划都应至少有一个公益型教育电视机构，并与国家级教育电视媒体一起列入国家有关机构直管的重点教育电视媒体，可按照法律享有免费传输和落地覆盖等方面的政策支持；在地市级或县级层面，可根据当地情况决定是否自办教育电视机构，或作为商业型媒体经营，或主要由当地财政支持成为公益型媒体。

此外，随着新媒体技术的发展和电视从业门槛的降低，以及公众文化需求的本地化、个性化、多样化，社区电视在可预期的未来有可能会得到较快的发展。

综上所述，公共教育电视在中国应呈现“三级并存、共同发展”的格局。第一级是由国家级和省级教育电视机构组成的“核心层”，由国家有关机构直接管理，主要享受国家财政资助，但地方政府应按照事业单位管理和公共服务购买的原则分担部分省级教育台的经费。第二级是由地市级、县级公益型教育电视机构和其他以商业机制为主的教育电视机构共同组成的“共生层”，其资金主要来自地方政府或市场经营所得，但也能公平参与竞争性政府资金或公共基金的申请，享受国家层面针对公益型节目内容而不是针对机构的各种政策优惠。第三级是由学校、社区/企事业组织开办的各类教育电视机构组成的“外围层”，主要由主办单位提供资金，但在国家层面每年可有一定基金支持少数有特殊地位和影响的此类机构，如重点大学的校园电视、职业培训需求强烈的社区的电视机构等。

（三）“做大”与“做强”的辩证发展

中国教育电视当前的整体规模、实力和影响力都与理想状态有一定的差距，并且各地教育台基本处于“各自为战”的境况，呈现出散乱、弱小、保守的局面。因此，通过有效的体制和机制规划，统筹教育电视的发展是当务之急，其目的是整合当前的可用资源并加大投入，使教育电视在现有基础上迅速“做大”，使得位于“核心层”的国家级和省级教育电视机构的总体规模在五年内能达到年收入接近100亿的水平。在此过程中，中国教育电视台作为国家级教育电视机构，要努力赶超处于第一阵营的省级广电集团，成为覆盖全国、拥有千万级稳定收视人群和用户的重量级媒体，并积极实施“走出去”战略，在国际上拥有较广泛的知名度。此外，还要重点扶持3-5家省级教育电视台，使其成为在国内有较高知名度的品牌机構，拥有一批区域一流、全国有影响力的品牌栏目或节目。以此为基础，再用五年左右的时间，以“做强”为宗旨强化教育电视机构的核心竞争力，使各级教育电视都有若干家能在同地区的电视竞争中名列前茅，拥有可观的品牌影响力和综合效益。

继2014年中央全面深化改革领导小组相继审议通过《深化文化体制改革实施方案》和《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》后，我国传媒业加快了自身的变革。一方面，以市场化运作推动的新媒体继续快速扩张，彻底改变了传媒业的格局；另一方面，国家更加重视传媒业的发展，出台了一系列扶持性、规范性政策，力图提升我国媒体在全球传播框架下的竞争力。同时，以全面建成小康社会、增加人民群众获得感为目标，“十三五”期间将增加公共服务供给，大力推进教育现代化，推进构建基本公共文化服务体系。这对于在新的历史条件下构建和完善中国特色的公共教育电视体系提供了科学的宏观指导和有力的政策保障。教育电视要顺势而上、有所作为，就必须做好顶层设计，建立起制度化、立体式、有弹性的运作体系，并最终发展成为具备全球竞争能力、彰显中国教育和文化传播力的高水平公共传媒。

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