试论主体功能区的产业政策规划

摘 要：主体功能区作为一个新兴的区域经济协调发展概念已在学术界倍受关注。文章就推进主体功能区建设的关键环节，产业政策的规划进行了研究。文中首先分析了我国产业政策对区域发展的影响，继而提出了产业规划的相关原则，接着对各主体功能区分别提出了几点初步的产业政策建议，最后分析了保障该建议实施的有关措施。

关键词：主体功能区 产业政策 区域规划

中图分类号：F061.15 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2008）11-082-02

主体功能区是一系列特定的空间单元。这些单元，因为其资源承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，在区域协调发展总战略的实施中承担着不同的功能，扮演着不同的角色。根据“十一五”规划，我国国土空间将被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。作为推进形成主体功能区的重要政策之一，产业政策的制定、实施和调整，必须立足我国经济社会发展的实际，遵循市场经济和产业发展规律，按照构建主体功能区的要求，积极推进理论创新和实践创新，形成科学、完整、具有可操作性的产业政策体系。

一、我国产业政策对区域发展的影响

1.我国产业政策在促进区域发展上发挥了积极作用。改革开放以来，我国产业政策比较注重结合区域特点，在形成区域比较优势、促进区域经济协调发展上发挥了积极的作用。

国家“十一五”规划进一步提出，东部地区要“加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，提高产业素质和竞争力。优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，着力发展精加工和高端产品。促进加工贸易升级，积极承接高技术产业和现代服务业转移，提高外向型经济水平，增强国际竞争力”，西部地区要“支持资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业，加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工，支持发展先进制造业、高技术产业及其他有优势的产业”，东北地区“发展现代农业、提高商品率和附加值。建设先进装备、精品钢材、石化、汽车、船舶和农副产品深加工基地，发展高技术产业。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，中部地区要“增强粮食等大宗农产品生产能力，促进农产品加工转化增值。加快钢铁、化工、有色、建材等优势产业的结构调整，形成精品原材料基地。支持发展矿山机械、汽车、农业机械、机车车辆、输变电设备等装备制造业以及软件、光电子、新材料、生物工程等高技术产业”，在革命老区、民族地区和边疆地区要“支持发展民族特色产业、民族特需商品、民族医药产业和其他有优势的产业”。

这些产业政策的积极实施，促进了产业结构的优化和区域经济协调发展。如在制造业上，东部地区形成了主要以技术含量比较高的电子及通讯设备制造业、电器机械及器材制造业等优势产业；中西部立足本地特色，形成了以交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业等为主的资源型优势产业；东北地区的装备制造业近年来得到快速发展。同时，长三角、珠三角、渤海湾、中西部地区、东北老工业基地等，地区内和地区间的产业分工合作关系得到进一步加强。

2.我国产业政策对区域发展的作用还不理想。总体而言，我国在大多数重点产业（主导产业、高新技术产业）发展上，实行的是全国统一的政策，产业政策对区域协调发展的作用非常有限，甚至在某些方面还存在负面影响，如多年来地区间产业结构趋同、恶性竞争激烈、地区壁垒森严现象难以得到根本消除，就与我国产业政策的不足有关。由于一些产业政策缺乏区域针对性或执行力，国家一旦鼓励某个产业发展，地方看到有利可图，便一哄而上。可见，这种不顾自身主客观条件而一味盲目地乱上项目，与我国产业政策的缺陷不无关系。

3.我国产业政策传导到区域的体制机制不顺。我国产业政策对区域发展的作用不理想，关键原因就是传导体制机制不顺畅。要使传导体制机制顺畅，必须有科学的决策机制、有力的执行保障措施、畅通的信息沟通体系和有效的监督评估机制，同时，还要使企业成为真正的市场主体，并发挥好中介组织的作用。而我国产业政策由于体制机制等方面的原因，导致政策传导到地区不畅，效果大打折扣。（1）我国产业政策传导到区域的体制环境不完善。产业政策是国家根据经济社会发展需要，从经济发展全局出发制定的中长期调控政策，而地方政府作为局部、独立的利益主体，不仅要实现国家整体利益，还要实现自身的特定利益。尤其是1994年分税制实施以来，地方政府承担了推动地方经济增长的角色，强化了其“经纪人”的特性。在利益机制的驱动下，就必然会发生和中央的全局目标不一致的情况，当地方利益、局部利益与国家产业政策发生矛盾时，为了实现地方局部利益，地方政府行为往往与国家产业政策相背离，尤其是在市场价格扭曲和高附加值产品的诱惑下，产业政策导向与地方利益主体导向的错位就更加明显。但目前我国对产业政策实施的考评和监督还不完善，缺乏相应的激励约束保障机制，也缺乏对产业政策的及时纠错调整机制，导致产业政策“不落地”的行为普遍存在。（2）我国产业政策作用的微观基础发育不成熟。作为产业运行的微观基础，我国的公有制企业特别是国有企业的市场经济主体身份并没有根本确立，民营企业由于体制和自身原因还不能承担起调整产业结构的重任，外资企业整体上缺乏推进我国产业升级和技术进步的压力和动力。在产业政策传导过程中，由于企业的主体作用没有真正发挥，必然使产业政策的效果大打折扣。所以，营造公平市场竞争环境、使企业回归到市场主体的地位是充分发挥产业政策作用的重要环节。（3）我国产业政策的实施还较多地依靠行政手段。产业政策是市场经济的产物，国家产业政策只是对市场不能很好实现资源配置的领域和环节进行引导和干预。但目前一些主导产业的选择、技术发展方向以及产业规模往往由政府确定，市场机制配置资源的基础性作用没有得到充分体现，发挥中介组织的作用也不够。如近年来实施的产业结构调整、淘汰落后产能和对土地的调控等举措，行政手段多，市场手段较少；直接手段多，间接手段较少，一旦经济运行出现问题，就通过中央政府和有关部委发《通知》、《意见》、《紧急通知》等办法，实行行政首长负责制，层层抓落实，尽管短时间可以见效，但持久性不强，难以从根本上解决产业发展上存在的一些深层次问题。

二、制定主体功能区产业政策的原则要求

1.发挥比较优势。促进形成主体功能区的产业政策应从四个主体功能区的产业发展基础和潜力出发，分析各自的比较优势、比较劣势、存在问题和发展瓶颈，确定四个主体功能区产业政策的目标、重点和方向，制定相应的产业结构、产业技术、产业组织和产业布局政策体系，引导四大主体功能区形成能够发挥自身资源禀赋优势的产业结构，使各功能区产业发展更加符合整体发展和长远发展的需要。

2.做到系统设计。产业政策是一个系统的政策体系，在主体功能区产业政策设计时，必须做到统筹兼顾、整体设计，注重完善配套政策，包括各种经济政策手段的配套、优惠政策和惩罚政策的配套、执行产业政策专门机构的配套等，并与财税政策、投资政策、土地政策、环境政策相配合，共同形成主体功能区的政策体系。

3.坚持市场导向。在市场经济条件下，产业政策必须以市场机制为基础，通过市场机制发挥其政策效应。产业政策的指向应该是那些投资高、风险大、周期长、收益相对较低的基础产业和基础设施之类公共物品的生产和供应，投入较大的基础性研究与开发活动以及市场失灵的领域。对市场能够有效进行资源配置的领域，则减少干预，让市场充分竞争，让资金、人才等各种要素自由流动，让市场成为区域主导产业的选择力量和检验者。

4.实现产业、人口、资源、环境的和谐。当前和今后相当长一段时间，我国产业发展面临着从主要依靠耗费资源环境转向主要依靠节约资源、保护环境的艰巨任务。产业结构升级、产业技术水平提高、资源开发和环境保护标准严格，将成为我国产业竞争力提升和产业经济增长模式转变的主要方向。实现产业、人口、资源、环境的和谐发展，既是主体功能区战略提出的重要原因，也应成为推进形成主体功能区产业政策贯彻落实的动因。

三、四大主体功能区的具体产业政策

主体功能区制定产业政策的总体思路是：以科学发展观为指导，按照国家关于主体功能区的定位和要求，遵循产业发展规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，制定、实施和完善主体功能区产业政策，实现产业政策区域化和区域政策产业化，促进四大功能区区域内产业和区域间产业的协调发展，增强我国产业竞争能力和协调发展能力。大量实践表明，充分发挥市场机制作用、营造公平竞争环境、让企业真正成为市场主体是最大的产业政策。对市场机制能够发挥作用的产业和领域，政府应减少干预。主体功能区的产业政策的重点应该是弥补市场失灵的领域，主要是在节能、环保、安全、质量、技术、区域协调等领域，以及营造有利于竞争的市场环境。

1.优化开发区的具体产业政策。（1）制定严格的产业准入制度。根据地区土地、水、材料、能源、环境等的承载能力，提高产业准入门槛，明确单位土地面积产业的承载量，制定明确的产业项目水耗、能耗、污染物排放标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准，并实行环境总量控制。推进资源和要素价格体系改革，完善激励和约束机制，对执行效能标准好的区域和企业，给予奖励，对未达标准的，采取有力措施，坚决处理。（2）推进产业结构的高级化和轻型化。大力发展高新技术产业和现代装备制造业，强化知识产权保护，鼓励企业开展自主研发，提高技术创新能力，提升在国际产业分工中的层次和水平。综合运用财政、税收、信贷、投资等政策，发展高附加值、具有国际竞争力的出口导向产业，并鼓励大企业、大集团走出去，做大做强。大力发展节能、环保产业，完善循环经济产业体系。（3）加快发展现代服务业。消除服务业发展中仍大量存在的政策障碍和体制障碍，积极推进现代金融、物流、信息、商务服务业等现代服务业发展。抓住国际服务业转移的新机遇，宽领域地开放服务业市场，加快发展生产性服务业，培育一批服务业外包基地，提升服务业结构和国际竞争力。（4）积极引导不适合功能区的产业转移。发挥政府支持和市场机制的共同作用，针对性地制定资金、劳动力转移、社会保障等政策措施，协调好与承接地区的关系，促进优化开发区占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业的平稳转移。（5）推动产业集群的升级换代。加强指导，通过组织创新、技术创新和制度创新，大力实施品牌战略、创新战略、信息化战略和可持续发展战略，推进形成具有全球竞争力的产业集群。

2.重点开发区的具体产业政策。（1）加强产业配套能力建设。加快发展交通、物流、水电、电信等基础设施和文化、教育、卫生等事业，推进产业链配套，促进相关产业集聚，推进政府、企业、中介机构、金融机构之间形成良好的合作关系，积极发展产业集群。（2）鼓励发展现代能源产业、原材料产业和劳动密集型产业。充分利用本地区的资源禀赋和竞争优势，利用现代高新技术改造传统产业，主动、有选择地承接国际上和优化开发区的产业转移，鼓励发展现代能源产业、原材料产业、轻纺产业等具有比较竞争优势的产业。（3）控制好能耗标准和环境标准。相比优化开发区，对重点开发区可以在用地、用水、能耗、环境标准上有所区别，但要防止能耗高、污染严重的企业向重点开发区转移。（4）加大“产、学、研”合作的支持力度。积极承接国际和优化开发区的技术转移和技术扩散。充分挖掘一些地区科研力量雄厚的优势，大力扶持以企业为主体的技术创新体系建设，建立多元化、多渠道的科技投入体系，强化“产、学、研”合作，促进科研成果的转化，增强企业自主创新能力。（5）深化体制改革。一方面加快政府职能转变，有所为有所不为，积极培育有利于竞争的市场环境，并注重发挥社会中介结构的作用；另一方面积极推进产权制度改革，大力推进非公有制经济发展，促进各种所有制相互融合，支持民营企业、外资企业发挥更大作用。

3.限制开发区的具体产业政策。（1）建立生态利益补偿机制。相对于重点开发区和优化开发区，以生态功能为主的限制开发区为了维护全国或区域生态安全，产业经济活动受到限制或有些产业必须退出，因此，应建立相应的生态利益补偿机制，加大对这些地区的财政转移支付力度。（2）探索“产业飞地”发展模式。考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业，可以探索限制开发区生态功能与重点开发区产业功能在区域空间上的置换，在适宜大规模集聚产业的重点开发区设立“产业飞地”，限制开发区和重点开发区通过积极协商，从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造良好的环境。（3）制定特色产业扶持基金。在生态补偿、财政转移支付之外，设立产业扶持基金，支持当地积极利用独特的自然条件，培育发展特色产业（接续替代产业），增强自我发展的能力。（4）积极开发绿色生态产品。充分利用限制开发区的资源环境优势，积极发展绿色生态产品。抓紧建立权威、科学、规范的生态标记认证体系，对于限制开发区符合绿色生态环保条件的产品，优先进行生态标记，实现生态功能与产业功能的双赢。

4.禁止开发区的具体产业政策。(1)坚持立法先行。建立健全禁止开发区保护的法律法规体系，综合运用法律手段、行政手段及一定的经济手段，严格控制禁止开发区的产业发展，尤其是自然保护区核心区的产业活动。(2)建立动态的生态旅游产业发展监控和调整机制。加强对禁止开发区生态旅游产业的跟踪监控，引导生态旅游产业健康发展，对过度开发的产业行为要及时制止调整，促进保护区资源的合理利用，形成自然保护与产业开发的动态平衡机制。(3)积极探索多渠道的资金投入政策。按照保护区的保护要求和发展能力，探索不同的资金投入政策。对保护要求非常严格的保护区，资金来源为政府，且主要为中央政府；对具有一定的产业发展能力的保护区，资金来源除了中央和政府补贴外，可探索政府为主、社会资金适度介入的办法；对产业发展前景较好的保护区，可在强化政府监控的前提下，以政府投入为杠杆，适度鼓励社会资金投向生态旅游产业的发展，但应体现政府主导的原则。

四、推进形成主体功能区的产业政策的保障条件

1.明确中央和地方政府的职责分工。同中央政府相比，地方政府处于宏观的中央政府和微观的市场环境的中间环节，中央政府的许多产业政策是通过地方政府来实现的，没有地方政府的认真执行，其效果是难以保证的。但在产业政策实施过程中，地方政府存在两种倾向，一种倾向是听任市场和企业的力量，采取各种手段规避中央政府的控制，另一种倾向是滥用行政权力，对市场机制和企业行为进行直接干预。因此，要加快理顺中央和地方政府的关系，加快行政管理体制改革，建立系统的法律法规体系，规范地方政府行为，同时，适当赋予地方政府在税收、融资、项目审批和贸易管理上一定的自主调控权。针对地区间利益冲突，建立相应的利益补偿和协调机制。

2.制定不同主体功能区的投资差别税率政策。根据四大主体功能区的产业政策，借鉴固定资产投资方向调节税的做法，对不同地区实施不同的投资差别税率政策。原则上对优化开发区的商业性投资，要提高投资税率；对公共设施投资，也可根据有关情况酌情征收，以遏止一些地方政府存在的公共设施过度投入的现象。对重点开发区鼓励发展的产业和基础设施，要有所倾斜，减免相关项目的投资税率。对限制开发区和禁止开发区，要体现分类指导的原则，既有鼓励，又有限制和控制，发挥税收政策对产业投资方向的引导作用。

3.由单个项目的管理转向产业集群的管理。发展产业集群是增强产业竞争力、推动区域经济发展的重要举措。从20世纪90年代开始，欧洲一些国家就已明确提出产业集群政策。美国许多州把发展产业集群作为推动区域经济发展战略的重要内容。我国应借鉴国外的经验和做法，在区域产业管理上，实现由单个项目的管理转向产业集群的管理。根据主体功能区的比较优势，具体到各个地区实际，提出产业集群的发展规划。加强地区内政府、企业、社会中介、科研院所的沟通联系，引导企业之间形成合理分工，提高产业配套能力。加强法制和诚信建设，构建信息和知识交流网络，增强产业集群的学习能力和创新能力。

4.建立通畅的产业退出和转移机制。要对不符合主体功能区发展方向的产业建立通畅的退出和转移机制。可以采取设立援助基金等措施，对从衰退产业或严重过剩行业中退出的困难企业给予扶持，促进其平稳退出，加快形成符合主体功能区要求的产业结构。对转移的产业，政府应根据其产业特征和市场发挥作用的大小，在转移地区和承接地区制定一系列支持政策。

参考文献:

1.国务院发展研究中心课题组.主体功能区形成机制和分类管理政策研究,2008

2.栾贵勤.城市经济学.上海财经大学出版社,2007

3.芮明杰.产业经济学.上海财经大学出版社,2005

4.张杏梅.主体功能区建设的政策建议.经济问题,2007(9)

（作者单位：上海理工大学管理学院 上海 200093）（责编：郑钊）

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