长江河道采砂管理中水行政执法与刑事司法衔接工作探索

摘 要：本文对在长江河道采砂管理活动中的水行政执法与刑事司法衔接工作进行了探索，提出了建立“两法衔接”的有效路径和工作机制，有利于充分发挥水行政执法与刑事执法的互补优势、资源共享、形成合力，推进保障长江河势稳定、防洪和通航安全，促进“共抓大保护”及长江生态文明建设。

关键词：河道采砂;行政执法;刑事司法;两法衔接

中图法分类号：TV85                 文献标志码：A                DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0312

河道中的砂石是河床的基本构成要素，具有维护水沙平衡物质基础的生态属性。如果对其进行不当开发，将会给河道、防洪、涉水工程及水生态等公共安全造成多种形式的严重后果，尤其是滥采乱挖的非法采砂行为，危害更大。为了加大对河道安全、防洪及生态系统的保护力度，严惩非法采砂，《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）出台，明确了非法采砂犯罪的定罪量刑标准，为维护河湖防洪安全、水生态安全提供了有力的法治保障。

在长江河道采砂管理活动中，加强水行政执法与刑事司法衔接工作的实践和探索，有利于推进对非法采砂的严厉制裁，有利于维护长江河道采砂管理的良好秩序，保障长江河势稳定、防洪和通航安全，有利于促进“共抓大保护”、长江经济带高质量发展及生态文明建设。

1  开展长江采砂管理“两法衔接”的意义

长江河道采砂管理事关防洪安全、河势稳定和通航安全，关系长江治理、开发和保护大局。建立长江采砂管理“两法衔接”机制意义重大。

1.1  是落实绿色发展理念，推进生态文明建设的必然要求

习近平总书记多次就加强生态文明建设作出重要指示，强调要树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》把江河湖泊保护摆在重要位置，提出明确要求。所以，加强河道采砂管理，研究长江采砂管理“两法衔接”机制，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展的必然要求。

1.2  是完善水治理体系、保障国家水安全的有力保障

习近平总书记深刻指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，要求从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。加强河道采砂管理，是水治理体系的重要组成部分。实践证明，维护河湖生命健康、保障国家水安全，需要加强河道采砂管理，加大行政执法力度。研究河道采砂管理“两法衔接”机制，积极发挥执法部门的主体作用，与相关司法部门加强协调，加大对非法采砂的打击力度，维护采砂管理良好秩序，促进形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局。

1.3  是规范采砂管理，精准打击非法采砂的有效途径

长江河道采砂管理实践说明，及时建立长江河道采砂管理的“两法衔接”工作机制，实现水行政执法与刑事执法工作相衔接，有利于充分发挥水行政执法与刑事执法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成对长江非法采砂行为的打击合力，实现依法行政、公正执法。建立长江河道采砂管理的“两法衔接”工作机制是水行政执法机关在查处非法采砂行为的水行政执法过程中，将超越水行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的案件从一般水行政执法中分离出，交由司法机关予以刑事追究的有效途径和有力保障。

2  长江河道采砂管理形势依然严峻

2.1  河道砂石供需矛盾日益突出

長江中下游干流河道的泥砂主要来源于长江宜昌以上干支流，以及中下游两岸支流及湖泊水系的少量入汇。由于长江上游干支流控制性水库陆续投运拦沙、水土保持减沙、河道采砂、航道疏浚和主产沙区未遇强降水等因素的共同影响，三峡水库建成以来入库泥沙减少约67%，加之三峡水库的拦沙作用，宜昌站来沙减少93%，对长江中下游干流河道的泥沙补给带来了一定影响，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾显现。而随着经济社会的快速发展，各类基础设施建设规模和速度的提升，市场对砂石资源需求的不断增长，导致砂石供需矛盾日益突出。

2.2  长江河道采砂的管理工作异常复杂

由于经济建设和发展对河砂需求旺盛，社会上各种群体在逐利因素的驱使下涉足河道采砂，使采砂管理工作背景环境更为复杂，管理任务更为繁重，管理难度也更加凸显，非法采砂活动时有反弹。近年来，尽管沿江各地采取组织开展各类清江行动、专项整治行动、专项打击行动等强化长江采砂管理的措施，非法采砂在少数河段、局部水域，仍时有反弹。特别是行政区划的交界及毗邻水域，有时甚至还比较猖獗。即使是两高《司法解释》的出台，在此后的一年多时间内，长江干流沿江各地共查获涉砂类刑事案件近2 000起。

2018年5月底开始，水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）组织暗访，发现入汛后长江部分江段涉砂违法行为反弹严重。6月6日在咸宁市嘉鱼县、武汉市经济开发区（汉南）等江段发现74艘非法移动的采砂船舶，6月21日至22日在武汉市经济开发区发现6艘正在作业的非法采砂船舶。

张家港市长江岸线约103km，非法采砂主要分布在双山水域和苏通七号锚地水域。其中，双山水域位于福姜沙水域，与靖江、江阴等市交界;苏通七号锚地水域为苏州（张家港）和南通水域的交叉点。尽管经常开展对非法采砂的巡查打击，并与长江航运公安多次联合行动，但打击效果不甚理想，每年都有多起非法采砂被查获。

2017年8月18日水政、公安联合出动，开展了双山水域巫山港清理专项行动，一举将巫山港内涉砂人员20余人抓获到案，将行动中查获的9艘非法采砂船全部扣押至水政西部综合执法基地内。该案涉案金额达1 000余万元，成为公安部的督办案件。然而，2018年以来，全江砂石价格猛涨，受暴利驱使，长江通州沙西水道及南通与张家港市交界水域非法采砂发生反弹。5月13日晚，针对张家港市四干河、五干河举报非法采砂情况，张家港市水政监察大队联合长航公安苏州分局开展一次突击行动，对四干河、五干河段长江水域进行重点打击。行动中，执法人员在五干河现场抓获非法作业采砂船2艘和嫌疑人7名。针对张家港市与周边县市交界水域，特别是浏海沙水道、苏通七号锚地夜间非法采砂反弹现象，10月21日晚，市水政监察大队联合长航公安苏州分局对浏海沙水域进行重点打击。行动中，执法人员在现场抓获非法采砂船1艘和嫌疑人2名。近两年来已经查处非法采砂行为多起。

2.3  追究非法采砂刑事责任程序亟待规范

长江委在2018年9月部署开展长江非法采砂专项整治行动专题会上指出，针对长江采砂管理仍然存在的一些问题，水利与交通、公安等部门合作机制有待进一步完善，非法采砂入刑后公检法与水利的两法衔接亟待建立。

其一，在河道采砂管理行政执法机关和司法机关之间还没有建立起相对固定、完善的工作联系制度。尽管河道采砂管理探索“两法衔接”工作已经起步，但在长江河道采砂管理行政执法领域“有案不移、以罚代刑”的问题仍时有发生。

其二，非法采砂案件移交司法机关的相关标准和程序尚未明确。《司法解释》出台之后，水利部政法司及时作出学习、宣传、贯彻的相关部署，明确对涉嫌犯罪的水事违法行为坚决及时移交司法机关处理，严厉打击河道非法采砂犯罪行为，并提出组织开展《司法解释》配套制度和标准建设的相关要求，但就具体的非法采砂案件查处而言，各地相关工作仍处在探索和研究阶段。尤其是针对非法采砂案件移交司法机关的具体移送标准及相关程序性规定等相关制度（办法），尚未正式出台。

其三，非法开采砂石价值认定方法尚未明确。《司法解释》的出台，实现了河道非法采砂行为入刑目标，为维护河湖防洪安全提供了有力法治保障，长期以来非法采砂行为违法成本低、定罪量刑难、多发频发的局面必将得到根本解决。但是，各地出台适合当地采砂管理实际的河道非法采砂砂石价值的认定报告和危害防洪安全的鉴定报告相关工作规定，尚处在探索研究阶段。

3  长江采砂管理“两法衔接”的有效路径

3.1  认真执行打击非法采砂的相关法规规定

首先，在依据《长江河道采砂管理条例》进行执法管理的基础上，要认真运用《司法解释》严厉打击非法采砂犯罪行为。

两高《司法解释》其主要特点：一是调整了非法采矿罪的犯罪构成。2011年2月25日《刑法修正案（八）》对第三百四十三条和2016年最高人民法院、最高人民检察院《解释通知》删除了“经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏”这一结果要件，降低了司法机关取证难度，提高了非法采矿罪的可操作性。

二是扩大了适用范围。最高人民法院、最高人民检察院《解释通知》由原来仅仅适用违反《中华人民共和国矿产资源法》等法律、行政法规的行为扩展到适用《中华人民共和国水法》等水法规，明确将违反《中华人民共和国水法》等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的违法行为，明确认定为刑罚第三百四十三规定的“违反矿产资源法的规定”，为水行政主管机关和流域管理机构依法追责非法采砂分子的刑事责任提供了法律依据。

三是调整了构成非法采矿罪的情节标准。2003年最高院《解释》规定，非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的，属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源破坏”;数额在30万元以上的，属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源严重破坏”。最高人民法院、最高人民检察院《解释通知》第三条将《刑法》第三百四十三条中的“情节严重”解释为：“开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的”。也就是将涉嫌构成非法采矿罪的情节标准由五万元调整为十万元。

其次，各地要认真落实已出台的相关管理制度，始终保持对非法采砂的高压严打态势。

3.2  不断建立和完善适合当地实际的相关配套制度

長航公安深入学习贯彻习近平总书记推动长江经济带发展重要战略思想，提出做长江经济带高质量发展的参与者、建设者、捍卫者，及时研究出台《长航公安机关办理非法采砂刑事案件指引》等规定，充分发挥行使跨区域中央管理水域公安管理事权的专业优势，为推动长江经济带高质量发展、保护母亲河作出贡献。同时，也是沿江水行政主管部门及时向其移交非法采砂相关案件，严惩非法采砂犯罪行为的有力支撑。

张家港市在加强长江采砂管理方面，有着相关立法经验和优势。就目前解决长江河道采砂管理“两法衔接”工作的实际情况而言，应加强与司法机关的沟通与协调，依据《行政强制法》《司法解释》等法律法规，参考《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》的有关精神，以江苏省《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案例标准（试行）》《关于加强全省水行政执法机关与公安机关执法衔接工作的指导意见》等为借鉴，就张家港市长江河道采砂管理“两法衔接”工作，研究出台在执行层面具有较强可操作性的相关实施办法，探索解决长江采砂管理中行政处罚难以适时到位、非法采砂犯罪行为及时移送公安司法机关相关标准、程序等有关问题。

3.3  适时运用申请人民法院强制执行措施

关于《行政强制法》的出台，从1999年开始酝酿，历经全国人大常委会五次审议修改，前后历时12年，于2011年6月30日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，并于2012年1月1日起实施。“执行难”一直制约着我国有关行政机关的工作，成为社会关注的难点。《行政强制法》的出台，将有利于解决行政处罚中存在的被执行人难找、执行财产难寻、执行权力受拘束、执行结果不到位等行政执法难题。

比如，相对于行政处罚难以到位的非法采砂案件，而行政相对人在规定的时间内，不履行行政处罚决定，在水行政执法机关采取相应的行政强制后，行政相对人仍不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行，以保证处罚到位。

4  建议

探索并尽早建立和完善长江河道采砂管理“两法衔接”工作机制，实现水行政执法与刑事执法工作相衔接，有利于充分发挥水行政执法与刑事执法的互补优势、资源共享和形成合力，在加强长江河道采砂管理活动中做到依法行政、公正执法。为此提出如下建议。

一是坚决查处非法采砂，行政处罚应依法处罚到位。在打击非法采砂的执法实践中，应依据《长江河道采砂管理条例》，结合当地各级水行政主管部门及本单位制定的涉及实施操作层面的相关规定及程序、标准，严格执行到位。

二是适时运用申请人民法院强制执行手段，保障行政处罚的顺利实施。在对非法采砂进行处罚中，对于不履行相关处罚决定的，应按规定采取相应的行政强制措施。对于仍不履行行政处罚决定的，应依据《行政强制法》相关规定，及时申请人民法院依法启动强制执行程序。

三是积极探索研究制定长江河道采砂管理“两法衔接”相关配套制度，明确有关执法案件中涉嫌犯罪案件移送的程序规则、证据标准、法律文书等，规范案件移送制度，促进行政执法机关顺利向公安机关移交非法采砂案件。对于张家港市长江河道采砂管理“两法衔接”工作而言，最具有指导意义的是，江苏省水利厅、省公安厅联合出台了《关于加强全省水行政执法机关与公安机关执法衔接工作的指导意见》，要求全省各级水行政执法机关在查处涉水行政违法案件过程中，发现涉嫌构成犯罪的，应当将案件线索和有关证据材料向同级公安机关移送，明确了水行政执法机关向公安机关移送案件，应当提交的有关证据材料等。张家港市还可根据本地长江河道采砂管理执法实践，出台相关具体办法，发现非法采砂涉嫌构成犯罪的，应当将案件线索及有关证据材料向同级公安机关移送。

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Exploration on the Administrative Law Enforcement and the Connection of

Criminal Justice in the Management of Sand Mining in the Yangtze River

Shen Lin

（Zhangjiagang City Water Administration Monitoring Team，Suzhou 215600，China）

Abstract：This paper has carried out practice and exploration on the water administrative law enforcement and criminal justice connection in the sand mining management activities of the Yangtze River，and put forward the effective path and working mechanism for establishing the "Two Methods Convergence". It is conducive to giving full play to the complementary advantages，resource sharing and synergy of water administrative law enforcement and criminal law enforcement，advancing the stability of the Yangtze River situation，flood control and navigation safety，and promoting the "Focus on Great protection" and the construction of the Yangtze River ecological civilization.

Key words：River Sand Mining;Administrative Law Enforcement;Criminal Justice;Two Methods Convergence

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