发展规划和国土空间规划协同,难点与建议

发展规划和国土空间规划协同 难点与建议

2018 年 5 月，中央印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家空间规划留出接口”，明确了发展规划与国土空间规划协调的重点。本文认为，提升发展规划和国土空间规划的协同性，降低两大规划体系之间的协调成本，应该聚焦加快构建规划衔接机制、推动规划编制流程再造和审批制度改革、协调好两大规划的差异三大方面。

1、历史缘起

规划是党治国理政的重要抓手，是中国特色社会主义发展模式的重要表现。改革开放以来，国家持续推进规划体系改革，加快构建以发展规划为战略导向的规划体系。“六五”计划首次增加社会方面的内容，社会发展作为完整篇章列入计划。“八五”计划标题中增加“纲要”二字，明确经济发展计划主要解决“干什么”，而“怎么干”则在行业规划中解决。“九五”计划是明确提出社会主义市场经济体制改革后编制的首个计划，主要落实“两个根本性”转变的要求。“十五”计划明确编制重点专项规划，支撑发展计划的实施。但直到“十五”计划，“在哪干”的问题始终没有解决。为推动“干什么”“怎么干”“在哪干”体系化，“十一五”规划增加了主体功能区方面的内容，引导国土空间开发、保护、利用和修复，强化发展规划的落地实施。

与此同时，随着国家管理经济的方式和手段开始发生变化，政府从批具体项目转向批规划。规划也被理解为“第四种权力”，“部门权力规划化”的倾向愈演愈烈，规划管理陷入各自为政的窘境。

据不完全统计，“十五”时期，国务院有关部门共编制了 156 个行业规划，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要、重点专项规划、行业规划等有 7300 多个。

同时，伴随着经济高速发展，空间资源竞争越来越激烈，各部门规划开始向空间延伸。2001 年原国土资源部在天津和深圳开展国土规划试点，2006 年国家发改委在浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南等 8 个省区开展省级层面主体功能区规划试点，2008 年颁布实施的《城乡规划法》把规范范围从城市拓展到城乡。

此外，各部门出于管理需要，在技术和制度上制定差异化规定，并不断加码，导致其他部门日益难以介入和对接本部门的数据、规划和政策，形成较强的“反公地悲剧”。一块地不符合其中任何相关规划，都不能利用，加大政府协调成本，降低行政效能。

2、规划体制改革

意识到规划“打架”问题，国家开始积极推进规划体制改革试点。党的十七大首次提出要完善国家规划体系。2008 年，上海、武汉相继合并原国土部门和规划部门，开展“两规合一”，试图从机构改革入手，推动空间规划深度融合。2010 年，重庆借统筹城乡综合配套改革试验区先行先试之机，开展“四规叠合”。2012 年，广州市在保持原有政府架构的条件下，率先在特大城市中探索开展“三规合一”。主要集中在发达地区大城市的“多规合一”试点，是“自下而上”向国家部委争取发展权的过程。党的十八届三中全会之后，国家先后部署在 28 个市县和 9 个省开展空间规划试点，积累了丰富经验。2018 年 3 月，国务院机构改革，把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的职能纳入新组建的自然资源部。

至此，空间规划“三国演义”“多规混淆”的局面基本结束，空间规划深度融合为国土空间规划。2018 年 5月中央印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（以下简称《意见》）提出发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家空间规划留出接口”。表明空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局将是两大规划协调的重点内容。同时，为加快形成统一的规划体系，《意见》进一步明确了各规划的定位，强调规划在编制、实施中的协调，推动规划体系协同发展。

3、发展规划与国土空间规划协同难点与建议

《意见》明确了规划衔接的原则和程序，衔接的重点集中在约束性指标、发展方向、总体布局、重大工程和风险防控等方面，但衔接机制尚未建立。如果衔接的方式主要是部门之间征求意见，规划衔接程度也不会深。有时甚至会为部门利益把规划中的创新点平衡掉，达不到规划衔接的效果。

同时，规划审批机制也不协同。如，发展规划由地方党委提出建议、政府负责编制、同级人大批准通过，但国土空间规划审批体制相对复杂。按照“精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间”的精神，同一本国土空间规划有可能由不同层级的政府分别审批。如果发展规划和国土空间规划中相互矛盾的内容刚好是上级政府审批的，就会出现下级人大和上级政府究竟该服从谁的悖论。此外，规划的期限、规划实施的协同性也不高。

提升发展规划和国土空间规划的协同性，降低两大规划体系之间的协调成本，是发挥发展规划统领性作用、国土空间规划基础性作用的重要保障。

首先，加快构建规划衔接机制。结合规划的编制，共同拟定空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等领域的相关课题，由两个部门联合组织攻关，尽可能在研究层面达成一致，奠定规划编制衔接的基础。在暂不具备联合攻关的条件下，建议让更多的规划专家委员会成员交叉任职，使多数问题在规划编制阶段达成共识，降低后期协调成本。同时，重点衔接规划的约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程和项目、风险防控等内容，对有争议的部分由发展规划编制部门和国土空间规划编制部门共同审查论证，共同研究提出解决方案。对规划衔接中有争议的内容，探索建立不代表政府利益的、有广泛代表性的、非政府的规划咨询审议制度，受政府或相关部门的委托开展研究，并将咨询或仲裁意见直接报告委托政府或部门，供决策参考。

其次，推动规划编制流程再造和审批制度改革。近期内，大幅度减少需要国务院审批的国土空间规划的城市数量。中期内，进一步明确各级政府在国土空间管理中的权利和责任，按照“管什么就编什么”的原则，优化各层级政府国土空间规划编制的内容和重点，尽量避免一本规划、多层审批。长期内，在明确各级政府权利和责任的基础上，协同推进发展规划和国土空间规划审批制度改革，统一要求各类规划要上级政府审查，但由同级人大或人大常委会审议通过。

第三，协调好两大规划的差异。结合发展规划总结评估，以 5 年为周期，开展国土空间规划的中期评估，根据形势的需要进行修编，妥善解决好两大规划期限不一致的问题。鼓励和支持发展规划及专项规划对接社会主义现代化强国建设两阶段的目标，开展远期展望，为国土空间规划提供战略指引和支撑。发挥年度计划桥梁纽带作用，加强发展规划和国土空间规划中主要目标、重大项目、重大工程、重大政策和风险防控等重点内容在年度计划中的衔接，共享相关信息，确保规划的年度计划保质保量完成。畅通国家规划综合管理信息平台和国土空间基础信息平台的联系，建立两大部门信息共享机制，强化规划实施日常监管，用信息化、大数据等手段提升规划实施的协同性。

深圳市测绘发展总体规划 （2005～2015年）

深圳市国土资源和房产管理局

二四年十一月

目

录

一、前

言 ..................................................................................1

二、深圳市测绘发展现状与形势分析 .....................................2

（一）深圳市测绘事业发展现状 .......................2

（二）深圳市测绘发展需求分析 .......................4

三、深圳市测绘发展战略目标 .................................................6

（一）指导思想 .....................................6

（二）战略目标 .....................................6

四、主要任务 .............................................................................7

（一）进一步完善测绘管理体系和运行机制 ..............7

（二）建立适应市场经济规律要求的测绘政策和法制体系 ..7

（三）建设先进实用的信息化测绘技术体系 ..............9

（四）建立一体化动态数据库管理和应用技术体系 .......10

（五）构建完备的„数字深圳‟地理空间基础框架 .........11

（六）推进基础地理信息共建共享机制的建立 ...........12

（七）推进地理空间信息管理与共享服务技术体系建设 ...12

（八）开创测绘信息服务和应用的新局面...............14

（九）建立测绘科技支撑体系 ........................16

五、规划实施的保障措施 .......................................................17

（一）推进科技进步和创新，提高持续发展能力 .........17

（二）实施人才战略，发挥人才资源优势...............18

（三）积极发展国内外测绘交流和合作 ................19

（四）建立实施机制，保障规划目标的实现 .............19

深圳市测绘发展总体规划

一、前

言

测绘事业是国家安全、国民经济、社会发展的基础保障。面对全球信息化和经济全球化的强劲势头，测绘既面临着广阔的发展空间，又面临着严峻的挑战。深圳市是我国改革开放的前沿阵地，担负着继续发挥改革先驱作用的历史重任，也担负着加快发展、率先发展、协调发展和率先实现现代化的历史使命。深圳市作为改革开放的先锋城市和经济实力雄厚的城市，既为测绘事业发展营造了良好机遇，也对测绘事业提出了更高的要求。

深圳特区成立以来，测绘事业得到迅速发展，取得了突出的成就。当前深圳市正处在改革开放的关键时期，向全面实现现代化迈进、达到发达国家城市发展水平是深圳市发展的主要目标。在这种形势下，科学、合理地制定深圳市测绘发展总体规划是新时期测绘工作的首要任务。因此，必须从深圳市社会经济发展的实际出发，站在全局性、战略性的高度，“跳出测绘看测绘”，编制具有战略意义、能够发挥宏观指导作用、政策性和可操作性强的高层次测绘发展规划。

本规划以深圳市社会经济发展对测绘事业的需求为出发点，调研国内外科技和管理经验对深圳市测绘发展的促进作用，从深圳市总体环境与条件分析测绘事业发展的潜力和机遇，研究制定切实可行、具有深圳特色的深圳市测绘事业发展规划。

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深圳市测绘发展总体规划

二、深圳市测绘发展现状与形势分析

（一）深圳市测绘事业发展现状

1、建立了测绘管理体系和运行机制

深圳特区成立至今，深圳市的测绘事业得到了迅速发展，建立了比较完善的测绘工作管理体系，实现了测绘工作的集中与统一管理。深圳市制定了测绘管理方面的若干政策，建立了统一的深圳独立坐标系，获取了丰富的基础测绘数据，统一了地籍和房地产测绘，建立了比较完善的地理空间信息系统，实行了测绘资质管理的统一管理，培养了一批管理人才和技术骨干，并实现了基础地形图的动态修补测。基本上做到了工作有计划、经费有保证、质量有保障。

深圳的主要做法是：政企分开，市场运作。由深圳市国土资源和房产管理局负责全市测绘行业管理。在深圳注册的测量公司和驻深圳的测绘单位，是市场的主要参与者。深圳的测绘工程由测绘主管部门制定计划后，通过市场化运作来完成，并全面引入了项目监理机制，促进了深圳测绘市场的健康发展。

2、建立了深圳数字化测绘技术体系

深圳市已全面实行数字化地形图测绘，建立了比较完善的测绘基础信息系统。已经完成的“深圳市连续运行卫星定位服务系统”一期工程，共建设了5个基准站、系统控制中心、用户数据中心、数据通信子系统和用户系统，形成了覆盖深圳市主要地区的GPS局域差分网，实现了不间断的数据传输。深圳市每三年

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深圳市测绘发展总体规划

至四年进行一次航空摄影测量，基础地形图实行动态修测补测。基础地形图更新的手段和方法，主要依靠基于数字测图的GPS（RTK）技术和全站仪技术，实地变化发生后三个月内，就可以反映到地形图上。已实现1:50000航天航空遥感影像全覆盖，建成了覆盖全市的遥感影像库，并应用于多种行业，还建有基于遥感影像的城市或小区的宏观三维景观演示系统。

3、建立了有利于测绘事业发展的政策法规体系

深圳市测绘主管部门根据国家及省有关法律、规章、政策和技术规范，结合深圳实际，制定了许多测绘管理方面的规范性文件和政策，对不完善的技术规范进行了补充修正，明确了政府与测绘单位之间的关系，规范了测绘单位的行为，促进了深圳测绘事业的健康有序发展。

4、测绘的信息化及信息服务初见成效

深圳是我国城市基础测绘数据数字化和城市基础测绘信息系统建设最早的城市之一。经过十余年的不断建设和发展，建立了包括大地控制坐标数据库、地形数据库、地籍数据库、地下管线数据库等全市范围的多种比例尺基础地理数据库。按照《深圳市1：1000、1：2000数字化地形图数据格式技术要求》和《基础信息分层及数字化作业技术标准》，全市1：1000数字测图和1：2000数字测图成果均已纳入基础地理信息数据库。

深圳市较早开展了测绘信息应用服务。测绘信息不仅应用于规划、设计和地铁等专业部门，而且面向公众。早在1997年，

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深圳市测绘发展总体规划

深圳市就开始建立房地产信息网，该网是一个集政府、企业和社会公众三位一体的系统，包括公众网站和企业网站两部分，前者于1998年正式接入互联网，专为公众提供规划、国土和房地产方面的信息服务，日访问量达15000多人次；后者通过提供拨号接入方式，为全市800多家房地产企业和中介机构提供企业年审、预售审核、房产合同备案等服务，并实现房地产管理电子政务功能。另外，通过磁盘、磁带、光盘等介质对外提供地形图、管线等基础空间数据及一些专题数据服务。

（二）深圳市测绘发展需求分析

1、深圳市可持续发展对测绘发展的需求

深圳发展的战略目标是：用20年左右的时间，在率先基本实现社会主义现代化的基础上，把深圳建设成为重要的区域性国际化城市。全面、协调、可持续发展是实现这一目标必须坚持的原则。深圳是一个自然资源和环境容量相对有限、而人口与经济发展非常迅速的城市，为实现可持续发展，需要在精确的三维空间上研究人口、资源、环境和经济社会发展的问题，充分利用每一寸土地和资源，在将深圳建设成高科技城市、现代物流枢纽城市、区域性金融中心城市的同时，也使深圳成为美丽的海滨旅游城市、高品位的文化－生态城市。深圳市的城市规划与建设、资源开发、环境保护、灾害防治、交通安全、应急反应等具体工作尤其需要地理空间信息的辅助支持。提高城市空间地理信息的快速获取与处理能力，实现“4D”测绘技术的信息化、自动化和智能

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深圳市测绘发展总体规划

化，不断提供三维、高精度、高分辨率的测绘产品，是城市可持续发展对测绘工作的要求。

2、深圳市城市信息化建设对测绘发展的需求

信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，是一个国家、地区社会经济发展综合实力和竞争力的重要体现。早在2002年，深圳市就确立了国民经济和社会信息化在现代化建设全局中的战略地位。地理空间信息是重要的基础信息，是国民经济信息系统和国家或区域信息基础设施的重要组成部分。深圳测绘数字化、信息化工作一直走在全国的前列，是我国城市基础测绘数据数字化和城市基础测绘信息系统建设最早的城市之一，但与世界发达国家相比还有一定差距，存在着数据共享能力差、信息服务的范围有限及效率不高、信息应用的深度不够等问题。因此，加快发展测绘事业，特别是提高测绘成果管理与信息共享服务水平是深圳市国民经济和社会信息化的迫切需要。

3、开展资源、环境监测及海洋开发对测绘发展的需求 深圳市含有广阔的海域，海区资源利用既给深圳市城市发展带来机遇，也对深圳市海洋环境灾害治理提出挑战。海洋资源环境发展、陆海连接工程建设、海洋空间利用、海洋运输、海洋灾害防治是今后一段时期深圳市海洋开发和管理面临的重要任务。海洋测绘作为海洋开发的先锋必将成为深圳市测绘事业的重要组成部分，近期内需求也十分迫切。海洋滩涂测绘、海底地形地貌测绘、海洋资源环境遥感测绘、船泊导航定位、陆海测绘产品

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深圳市测绘发展总体规划

统一等，是近期深圳市海洋测绘发展的技术需求。

三、深圳市测绘发展战略目标

（一）指导思想

按照“三个代表”重要思想的要求，立足深圳市的实际情况，以中央和省政府关于测绘事业发展的基本精神为指导，贯彻落实测绘行政法规，在现有的工作基础上，研究切实可行的科技和管理手段，坚持统一规划、分步实施、信息共享相结合的基本技术路线，分层次、有步骤地建成适合深圳市测绘事业发展的管理体制和运行机制，最大限度地增强测绘综合信息和技术服务的质量和水平，拓宽测绘信息服务领域，促进深圳市测绘事业的快速、健康发展。

（二）战略目标

深圳市测绘发展战略目标是：按照社会主义市场经济秩序和市场规律要求，建成完善的测绘管理体系和运行机制；建立完备的测绘政策和法制体系，营造一个统一开放、竞争有序的测绘市场；全面建立以“测绘技术自动化、测绘成果数字化和测绘服务网络化”为核心的信息化测绘信息化技术体系，实现数字化测绘向信息化测绘服务的历史性转变；建立完备的建设“数字深圳”地理空间基础框架；建立标准统

一、功能完善、安全可靠的测绘信息网络平台，形成先进、高效的深圳市测绘成果管理与信息共享服务体系，实现测绘信息服务的重大突破。为深圳市社会经济发展提供及时可靠便捷的测绘信息和技术保障。到2015年，深圳

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深圳市测绘发展总体规划

市测绘技术和应用能力总体上达到国际先进水平。

四、主要任务

（一）进一步完善测绘管理体系和运行机制

建立和完善由测绘行政管理、基础测绘保障和测绘经营与中介服务三部分组成的测绘事业基本框架体系。包括建立健全职责清晰、行为规范、运转协调、办事高效的测绘行政管理体系；建立高效精干、装备精良、管理科学的基础测绘保障事业性机构；建立自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的测绘经营与中介服务体系。建立和完善测绘管理运行机制。包括完善测绘资格审查制度、推行注册测量师制度、建立重要地理信息审核发布制度、完善和规范测绘项目的监理机制等。

（二）建立适应市场经济规律要求的测绘政策和法制体系

1、优化测绘政策、营造公平市场环境

为优化深圳市测绘政策、营造公平市场环境，深圳应在新修订的《测绘法》的指导下，开展有关测绘政策的研究和制定工作。包括测绘数据投资政策、测绘数据使用及定价政策、测绘市场竞争和利益驱动政策、测绘数据公开和保密政策、测绘数据产权保护政策、测绘数据质量监督政策等。

2、加强测绘法制体系建设

深圳的测绘法制体系建设主要是在国家和省的法律、法规、规章的基础加以细化，拾遗补缺，增加可操作性。新《测绘法》

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深圳市测绘发展总体规划

对原有的管理体制和涉外测绘、测绘技术、市场主体准入、地籍测绘、测绘成果等管理制度进行了修订，新增了一章基础测绘及地理信息系统建设、地图管理等方面的条款，强化了测绘行为的法律责任。在这种形势下，深圳市应该根据新《测绘法》的精神，一是要对现有的法规、规章和其他规范性文件进行全面的梳理，对与新《测绘法》精神有冲突的，要及时废止或修改；二是对测绘法规定的比较原则的制度，要进一步加以细化，增加可操作性；三是要拾遗补缺，对地方出现的问题，通过补充制定法规、规章加以完善。

目前，深圳市需要尽快制定颁布《深圳市测绘管理条例》，其涉及的内容应包括：深圳市测绘成果管理规定；深圳市测绘成果汇交规定；深圳市测绘市场管理办法；深圳市测绘资质资格年度审核办法；深圳市测量标志保护办法；测绘专业技术人员执业资格管理办法；国外组织和个人在鹏测绘管理办法；电子地图管理办法；测绘工程监理办法等；

3、加强法制宣传和执法监督体系建设

在建立健全测绘法律体系的同时，要加强测绘法制宣传和执法监督体系。首先是按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系。其次是要切实加强对执法活动的监督，实行执法责任制和执法过错追究制，促进严格执法、公正执法和文明执法。第三是要加强能力建设切实提高行政法的能力和水平。

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深圳市测绘发展总体规划

（三）建设先进实用的信息化测绘技术体系

1、加紧测绘信息标准体系建设

测绘信息标准体系建设工作滞后是影响测绘信息共享和应用的重要因素。建设深圳市测绘信息标准体系是实现从数字化测绘生产向信息化测绘服务历史性转变的重要条件。根据城市空间基础数据生产、管理和应用的特点，其标准体系主要包括指标体系及分类编码、空间元数据标准规范、空间数据转换标准、信息生产权、产权、所有权、共享、管理、安全和网络传输的法规规范等。 当前，应尽快研究制定“深圳城市地理信息系统标准编码体系结构”、“深圳城市地理信息系统行业分类编码标准”、“数据格式标准”等。

2、完善深圳市大地测量基准框架及其信息服务技术体系 提高深圳市大地测量基准框架的维护与更新效率及其自动化水平，并通过组合多种导航卫星，提高框架的可靠性。建成以GPS/Galileo定位技术为主，辅之伪卫星技术和GSM技术的深圳市城市连续运行卫星定位导航综合服务系统，实现大地测量实时控制和时间空间无缝的导航定位信息服务。为保证深圳市海洋发展与沿海资源利用，需要攻克一系列陆海大地基准统一与海洋测绘方面的关键技术。

3、建设先进高效的地理空间信息获取和处理技术体系 根据“数字深圳”建设的需要，建立高效先进的航空遥感数据获取技术体系。在通过航空航天平台获取的遥感影像数据的基础上，

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深圳市测绘发展总体规划

必须相应地建立起具有较高水平的提供多层次信息报务的影像分析处理系统。该系统应当包括自动变化检测软件子系统、半自动化数字地图修测子系统、专题应用分析子系统等内容。

4、构建深圳市地理空间信息分发与应用服务技术体系 地理空间信息分发与应用服务体系是城市地理空间基础框架建设的重要组成部分。其目的是最大程度地挖掘和发挥空间数据的效用，为政府、企业、社区和公众提供高质量的基于空间信息的服务。要按照“鼓励数据公开、提高共享程度、面向应用服务”的原则，构建深圳市地理空间信息分发与应用服务技术体系。主要内容包括：网络安全和信息安全技术、地理空间信息服务体系的研究、地理空间信息分发与应用服务平台建设。

5、开展深圳市陆海统一大地基准与海洋测绘关键技术研究 为保证深圳市海洋发展与沿海资源利用，应将陆地大地测量基准框架拓展到近海。开展水下的定位导航、水下测量工程控制和工程放样测绘技术应用研究。主要包括：与陆地一致的近海及水下大地测量基准框架扩展技术，陆海高程/深度基准统一与陆海测绘产品信息融合技术，海洋滩涂与海底地形地貌测绘技术，水下导航定位、动态测量控制与工程放样的关键技术及硬软件开发等。

（四）建立一体化动态数据库管理和应用技术体系

近年来，地图数据自动综合、数据库整合与融合技术的应用已在国内外取得了很大成效。加大一体化数据库技术研究和应用

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深圳市测绘发展总体规划

是深圳市实现测绘科技发展和应用新突破的关键。因此，深圳市应集中技术力量，开展数据库整合技术、影像融合技术、）动态数据库技术、分布式数据库技术、三维地理信息技术等应用研究。在整合和完善深圳市地理空间信息数据库的基础上，利用自动识别技术，提供智能化支持。应用3S技术及三维虚拟仿真技术，建成动态三维地形、地籍及房产一体化管理信息系统。实现功能强大的各种统计分析功能，为政府管理提供的辅助决策支持。

（五）构建完备的‘数字深圳’地理空间基础框架

1、进一步健全和完善深圳市GPS控制网

尽快完成深圳市连续运行卫星定位导航服务系统计划中的另外5个永久性GPS卫星地面站建设。并建议通过协议方式建立和周边地区（如珠三角）GPS地面基准站之间的联系或通过连测进行联网，扩展定位导航服务系统的服务范围。

2、扩展和完善基础地理信息数据库

按照“标准化，规范化，完整性，有效性，扩展性”原则和要求，对现有的数据库进行数据模型改造、优化数据库结构；开展深圳水域及近海的海底以及海岛地形测绘，扩建数据库，覆盖数据采集盲区。与此同时，尽快实现二维数字化成果向三维数字化升级，利用遥感卫星资料或航空资料对现有的1：1万4D数据库（空间影像数据库、数字高程模型、数字栅格、数字线划）进行动态更新，建立开放数据结构的全市三维真实景观数字模型，为建设部门，特别是土地开发、城市景观设计、建筑设计等提供

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深圳市测绘发展总体规划

精确的三维数据服务。

（六）推进基础地理信息共建共享机制的建立

1、采取积极措施、落实基础测绘成果汇交制度

采取积极措施，落实基础测绘成果汇交制度。目前，积极可行的一种办法是通过采取合作方式共建、合约方式共享来建立测绘成果的共建共享机制。各地理数据生产部门和生产单位对生产的地理数据成果要完整定期向测绘行政主管部门汇交成果目录，对政府财政投入生产的成果还应汇交成果副本，由测绘行政主管部门定期向社会公布测绘成果目录。

2、推出解密版测绘成果，解决基础测绘成果保密与应用间的矛盾

由于现行基础测绘成果的绝对精度和数据内容涉及国家安全等原因，绝大部分基础测绘成果都在保密范围之内。有关研究表明，涉密测绘成果经过保密技术处理，再经过必要的包装处理，可以衍生出既不影响国家安全又不影响用户使用的成果。建议从国家一级的层面上，尽快研究推出基础测绘成果的解密版。保密版成果只向政府部门提供，用于政府决策、规划和管理，并作为战略资源储备。解密版面向应用、衍生出形式多样的经济建设版基础测绘成果，向企业和公众用户提供，用于满足企业运营和公众生活的需要，并作为地理信息产业发展的基础资源。

（七）推进地理空间信息管理与共享服务技术体系建设

地理空间信息管理与共享服务体系是城市地理空间基础框

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深圳市测绘发展总体规划

架建设的重要组成部分。其目的是最大程度地挖掘和发挥空间数据的效用，为政府、企业、社区和公众提供高质量的基于空间信息的服务。要按照“鼓励数据公开、提高共享程度、面向应用服务”的原则，构建深圳市地理空间信息管理与共享服务技术体系。主要技术内容包括：

1、网络安全和信息安全技术

构建地理空间信息管理与共享服务技术体系中，网络安全和信息安全技术至关重要。应建立完整的网络保障技术体系，保障与各相关部门的互连互通；采用信道加密技术或数字证书系统确保信息传输安全。

2、地理空间信息服务技术

地理空间信息的应用服务主要面向公众、面向管理和特殊应用三个方面。要加强空间数据转换格式、元数据标准、空间数据分类编码体系及分类方法、空间数据质量等方面的技术研究。形成深圳市空间数据转换、元数据、空间数据分类编码体系以及空间数据质量方面的技术标准。要开展数据互操作方面的技术攻关，研究包括系统硬件平台异构和操作系统异构以及地理空间信息异构环境下的数据互操作问题，提供一整套地理空间信息服务技术，建立城市信息共享平台，并形成公众信息中心和政府信息中心，使测绘空间数据更好地为城市建设服务。

3、测绘信息共享服务平台的构建

测绘信息共享服务平台的构建是实现测绘信息共享服务的

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深圳市测绘发展总体规划

技术要求，其内容主要包括：信息基础设施建设、计算机网络和通信系统建设、网络安全体系建设、数据中心和数据库系统建设、应用服务平台建设等。

（八）开创测绘信息服务和应用的新局面

1、加大数据整合和挖掘力度，提高测绘信息辅助决策能力 目前，深圳积累了丰富的测绘数据，但是由于数据缺乏深加工，其统计分析能力和辅助决策功能还很难适应现代化城市管理的决策需求。要进一步开发和完善空间型信息系统，加快实现多媒体、多尺度基础地理信息数据库与专业数据库的有机整合，加强专业信息数据在三维数字景观模型支持下虚拟现实、动态分析等综合应用，把测绘数据的信息统计分析、辅助决策能力提高到一个新的水平。

2、改善服务方式，提高测绘成果的服务水平

测绘成果服务的质量和水平是基础测绘保障能力的最终体现。为了让用户尽快了解最新测绘成果内容，应建立测绘成果启用发布制度、测绘成果目录发布制度，通过政务内网和外网或其它媒体，向社会及时公布新启用的测绘成果，按季度公布新增测绘成果目录。对于基础测绘成果，保密版成果强调标准化、通用化；经济建设版成果强调个性化、专用化。对社会公众提供网上检索、查询和下载的数据服务；对特定用户提供在线制图、集成的平台服务；对社会关注的地表资源环境数据进行公正的统计、分析和预测，开展权威的空间信息统计发布的公益性服务等；研

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深圳市测绘发展总体规划

究开发形式多样、使用方便、清晰易读的基础测绘产品成果，建立适应不同用户应用特点的基础地理信息服务模式，如进一步丰富地图产品，丰富电子地图和多媒体地图的产品种类，大力发展车载导航电子地图，为普通市民提供喜闻乐见、方便实用的测绘产品。

3、扩大连续运行卫星定位服务系统的服务功能和应用领域 深圳市连续运行卫星定位服务系统的建成，形成了高精度的三维基准系统，完全可以取代现有的平面和高程分离的、静态的测绘基准，由此带来的技术革新和应用前景非常广阔。

一是可以通过GSM双向数据通信实现城市虚拟中心站网络RTK服务，亦可通过调频多工高速数据广播系统(FM multiplex High speed Data System，FMHDS)和UHF/VHF电台以及其它方式，连续向区域内用户发播相位差分信号，实现厘米级精度的实时动态定位服务，改变传统的测绘技术和方法，实时进行大中比例尺测图与修测、工程放样和工程监测及GIS数据采集与动态更新。

二是可以通过INTERNET向用户提供精密相位差分数据。通过监控中心数据处理服务或用户自身软件处理，进行事后或准实时亚厘米级或毫米级精密定位，满足精密控制点建立和工程建设需要。通过INTERNET提供坐标系转换、海拔高程计算、控制点坐标，局部区域现有矢量化电子地图等多种测绘信息服务。

三是可以通过FMHDS方式向区域内发播常规差分GPS导

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深圳市测绘发展总体规划

航数据，精度为1-5米，为各类用户建立船舶、车辆GPS差分导航和车辆监控调度服务。

四是实现提供深圳市区域内的快速可降水汽气象参数服务，进而开展GPS中短期天气预报及开展深圳区域电离层研究。

4、全面完善深圳市城市综合管网管理信息系统

深圳的基础建设发展迅猛，对城市综合管网信息进行动态跟踪管理是政府城市管理的重要内容。应全面完善城市综合管网管理信息系统，实现城市综合管网信息精确的动态三维跟踪管理，为城市规划、辅助设计及突发事件的应急指挥提供支持。

5、配合有关部门加快专业信息系统建设

充分利用基础地理信息系统超前发展的优势和测绘高新技术的特点，测绘技术部门应积极主动地配合各测绘信息应用专业部门进行高起点的信息系统建设，帮助实现空间型信息系统的有效运行，促进深圳市信息化建设的深入发展。

6、开展资源、环境和自然灾害的监测、评价和预报。 利用深圳市高精度、高分辨率重力大地水准面成果、借助于深圳市连续运行卫星定位服务系统，监测深圳市地面沉降、地壳形变及山体滑坡及海平面变化，开展资源、环境和自然灾害的监测、评价和预报。

（九）建立测绘科技支撑体系

1、建立科技创新激励机制

建立测绘科技创新激励机制，包括完善测绘科技成果评价制

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度；建立测绘科技成果收益分配制度，明确科技成果持有单位、技术依托单位、实施单位以及成果完成人、转化人之间的责、权、利关系。技术、管理等生产要素参与分配，鼓励技术创新。建立测绘科技成果公报制度，促进科技成果的推广。

2、加强高层次科技人才的培养和科技队伍建设

加强高层次测绘科技人才的培养，重点培养和造就一批科技帅才、中青年科技带头人和青年技术骨干。必要时，适时引进领军人才，以带动建立起一支高水平的核心骨干队伍。

五、规划实施的保障措施

（一）推进科技进步和创新，提高持续发展能力

过去二十年，世界测绘发生了全体系的变革，主要归功于科技进步的推动。我国测绘行业依靠科技创新，实现了二十年的跨越发展，建成了全国数字测绘技术体系。面向信息化测绘目标，测绘业发展对科技的需求更随着时代步伐的加快而成倍地增长。

深圳市的测绘科技发展和应用走在全国的前列，为了保障本规划的顺利实现，仍然需要紧紧依靠科技创新和技术进步。要继续深化测绘科技管理体制的改革，优化科技资源配臵和科技力量布局，完善现行的科技管理规章制度，促进测绘生产、科研和教学单位的深层次结合，形成有利于测绘技术持续创新、科技成果转化和产业化，以及高水平科技人才脱颖而出的政策环境和运行机制；要引导测绘生产单位通过组建测绘技术开发机构、建立技术协作机制、加大科技投入力度、引进高水平人才等措施，显著

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提高其自主创新能力，并逐步成为测绘技术创新的主体，针对数字化测绘生产中的技术难点开发实用技术，完善工艺流程，大力开发测绘新产品，形成包含科学研究、技术创新、成果产业化、应用开发多层次的科技体系。

（二）实施人才战略，发挥人才资源优势

由于深圳市在改革开放中的特殊地位，深圳市具有得天独厚的吸纳人才的优势，但是面对加入世界贸易组织（WTO）的新形势，要进一步充分发挥人才资源优势，促进深圳测绘事业发展。

领导干部、专业技术人员、经营管理者是测绘人才队伍的主体，高层次人才是人才队伍的重点。必须站在战略的高度，借鉴国内外成功经验，采取切实措施，实施深圳市测绘人才战略。

要深化人事制度与干部制度改革，逐步建立起人才培养、引进与使用相协调的良性运行机制，大力加强测绘人才队伍建设，特别是注重青年人才的选拔和培养，全面提升测绘队伍的整体素质。一是理顺测绘人才队伍建设的管理体制，打破影响、束缚、限制人才作用发挥的体制坚冰，建立能上能下、能进能出的开放式管理体制，造就一支廉洁、勤政、高素质的行政管理队伍，实行优秀人才激励机制，加强科技带头人和技术骨干的重点培养，改善用人环境，积极吸引各类高层次人才，形成合理的人才队伍结构；三是强化继续教育和岗位培训，促进专业技术人员的知识更新，提高创新能力和适应能力。

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（三）积极发展国内外测绘交流和合作

在巩固现有国际合作渠道的基础上，通过多种途径，进一步扩大国际合作与交流，学习和借鉴国外先进的管理模式、技术、方法和经验，跟踪国际测绘发展趋势，积极参与有关国际组织的活动。在按照我国加入世贸组织的要求，执行我国测绘领域对外开放政策的同时，要以测绘项目招标的方式吸引外国先进测绘单位承担相关项目，在合作过程中，吸收国外先进的科学技术，为深圳测绘事业的发展服务。

（四）建立实施机制，保障规划目标的实现

深圳市测绘行政主管部门要建立本规划的实施机制，切实履行职责，为规划实施创造良好的体制、政策、市场等环境。同时，要加强总体规划和配套专题规划的实施以及跟踪分析。当国内外环境发生重大变化或因其他重要原因使实际运行严重偏离规划的目标时，深圳市测绘行政主管部门要提出调整方案报请上级部门审议批准实施。

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正是因为博览群书，写的文字才有说服力。

读读不会错的！

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