我国社会保障法律制度建构研究

   摘要：市场经济条件下，社会保障制度对社会发展稳定的作用愈显重要，能否建立一个现代化的、具有中国特色的社会保障体系，直接关系到我国经济体制改革的成败。从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能。建构社会保障法律体系，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策，我们要坚持保障人权，满足社会成员基本生活需求的原则，从立法、司法等角度采取具体措施完善我国社会保障制度。
关键词：社会保障;法律;制度;建构;
分类号：G931.2　文献标识码：A
作者简介：安智博(1979-),男,山东淄博市人,助理工程师.
作者单位：安智博（山东省路桥集团有限公司第一分公司,山东,济南,250021）

我国的社会保障工作始于50年代初，1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。

近几年，随着市场经济的迅猛发展，国企改革的逐步深入，我国社会保障制度改革和发展呈现出前所未有的发展速度。当前，我国已初步形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，对经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。但是，中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求仍有较大的差距，需要不断完善。

一、社会保障法律制度和对社会发展的作用

“社会保障”是由英语中“social security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等几大体系。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。在构建社会主义和谐社会的过程中，加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。

1、建立健全社会保障体系是构建社会主义和谐社会的题中应有之义，是经济社会协调发展的必然要求。一定的经济社会发展水平是社会保障制度顺利运行的基础，而社会保障制度的运行与完善状况又会对经济社会发展产生巨大的反作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障在覆盖面、资金规模和保障水平方面都取得了前所未有的进步。但由于我国人口众多，地区之间、城乡之间发展不平衡，目前，只有大约10%的人口不同程度地享受到国家的社会保障政策。因此，建立健全社会保障体系的任务十分艰巨和繁重。当然，我国现在处于社会主义初级阶段，不能不切实际地追求社会保障的高水平、高标准。当前，建立完善与经济社会发展水平相适应的社会保障体系，一方面有利于扶助困难群众，缩小贫富差距，化解社会矛盾，增强凝聚力，激发全社会的创造力；
另一方面有利于妥善处理各方面的利益关系，让全体社会成员实实在在地分享经济发展和社会进步的成果。

2、完善的社会保障制度是维护社会稳定的“安全网”，也是经济发展的“助推器”。社会保障是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解潜在的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定。完善的社会保障制度以雄厚的社会保障基金为后盾，能够有力地支撑经济发展，并对经济发展的格局发挥宏观调控的作用。完善的社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，特别是有助于我国国有企业建立现代企业制度。

3、完善的社会保障制度是社会公平的“调节器”。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。

二、我国社会保障法律制度存在的主要问题

1、社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前国家还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；
社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；
社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；
国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。由于立法滞后，目前在社会保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。

2、社会保障的法律实施机制较为薄弱。现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律，至今我国仍然没有一部由立法机构出台的《社会保障法》,专门性的法律如就更无从谈起。有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中，没有这些由权威立法部门出台的社会保障法律对社会保障发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准等作出比较原则性的规范，社会保障的推进就缺乏基本的法律依据。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。

3、我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，处于“真空状态”。当前农村社会保障立法建设存在的主要问题在于，现有的法令法规层次比较低，容易造成“上有政策、下有对策”的情况。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例却非常少。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，获得社会保障的保护，是宪法赋予农民的一项权利，况且没有广大农民的安居乐业和农村地区的和谐稳定，我国现代化建设事业也无法顺利进行，因此，社会保障体制在我国广大农村的建立势在必行。

三、需要考虑的几个制度层面的问题

1、坚持以人为本的原则。由政府提供的社会保障，其受益对象应是包括农村居民在内的全体公民，体现以人为本的原则，构建覆盖城乡贫困人口的全国统一的社会救助制度，将社会保险制度覆盖到全体社会成员。应运用国家财政、民间和市场资源推进各项公共社会福利，发展优抚安置和各种补充保障事业，从而形成全国统一的社会保障制度。解决民营高科技企业、社会化的科研机构、中小企业乃至于个体户的社会保障问题。缩小地区间社会保障水平差距，基本社会保障的标准必须与我国经济发展水平以及各个方面的承受能力相适应，不能脱离实际，盲目追求高水平。也不能过低，必须满足人民群众的基本需要，保证保障对象的基本生活。同时还要吸取国外社会保障的经验教训，避免重蹈西方"福利国家"的覆辙。

2、坚持以社会救助为核心。一般来说，在工业化水平低、生产力比较落后的阶段，社会救助成为社会保障制度的核心，制度的主要目标是保障全体社会成员基本的生存需要；
在工业化程度比较高、经济较为发展的阶段，社会保险将成为社会保障制度的核心，保障全体社会成员基本的生活需要是社会保障制度的主要目标；
在工业化程度和生产力水平很高，国家繁荣富强的情况下，社会福利将成为社会保障制度的核心，制度的主要目标是提高全体社会成员的福利水平。由于我国经济发展水平不高，构建全国统一的社会保障制度应重视社会救助的作用。一是要完善城乡社会救助制度。目前，多数城市已基本建立最低生活保障制度，在国家经济社会发展许可的范围内，可以进一步完善城市社会救助制度。而农村社会救助目前大多只限于对五保户、特困户的救助和灾害救助。完善农村社会救助制度也应着手建立农村最低生活保障制度。二是要完善义务教育和非义务教育学生的资助制度。三是要完善养老保险制度。对于城镇企业职工基本养老保险制度，要探索基金保值增值办法和途径；
对于农村养老保险制度，可以按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策”的原则，建立个人账户积累式的养老保险。四是尽快构建覆盖全社会成员的多层次的医疗保障制度，解决城乡居民疾病医疗保障问题。此外，建立重大公共传染疾病的防治保障制度，也是完善医疗保障制度急需解决的问题。

3、要处理好几个重要关系。一是处理好社会保障与经济发展的关系。要在发展经济的前提下，完善社会保障体系，提高社会保障水平。二要处理好社会保障与就业的关系。如果劳动者能够充分就业，且其收入都能达到或超过自身的基本生活水平，那么社会保障的压力就小；
反之，社会保障的压力就大。三要处理好社会保障制度中的政府与市场关系，既要发挥政府的主导作用，又要引入市场机制。政府应加快社会保障相关法律的立法进程，增加对社会保障的投入，探索参与社会保障的多种形式。

4、综合考虑劳动就业和社会保障问题。就业和社会保障是现代社会的两个基本问题，而且两者之间互相联系、相互影响甚至相互制约。伴随工业化、城市化发展起来的社会保障制度，使那些没有劳动能力和劳动机会的居民拥有了分享物质文明成果的制度保障，保持了社会稳定，促进了社会进步和经济发展。但是，社会保障制度为保障劳动力市场的平稳运行而付出的各种费用，又需要在职劳动力的供款保证，从这个意义上看，劳动就业与社会保障密不可分，这种密切关系在失业保险制度中体现的更加直接。从劳动经济学和福利经济学的角度研究，促进就业的积极劳动政策与向保障对象提供收入补偿的社会保障政策，实在是一个问题的两个方面。纳入扩大就业不仅可以缓解失业压力，也可以增强社会保障的物质力量。不断建设和完善社会保障体系，又可以在促进经济增长的同时，实现更宽泛的社会目标与人的全面发展。因此，不论一个国家在什么样的经济发展阶段，都应当统一考虑两者之间的关系，纳入到整个国家的宏观发展战略之中。

四、构建法律关照下的社会保障制度

1、建立《公民基本生活保障法》。随着社会的发展，公民基本生活保障问题将成为全社会关注的热点问题，本人认为，国家可以建立《公民基本生活保障法》，以法律的形式确定公民基本生活保障体系建设的基本原则，明确公民基本生活保障的权利和义务。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，以及“国家尊重和保障人权”等被写入了宪法，这标志着我国社会保障事业和人权保障事业，都进入了一个新的全面发展时代。积极探索并建立新的科学管理体制，用科学的法律制度规范和推进社会保障事业和人权保障事业的全面健康发展，是实践宪法精神的重要任务。笔者认为：保障人的生存权利和促进人的全面发展是社会发展的第一要务，社会保障制度建设和人权保障事业的发展，应以保障公民的基本生活权利和促进公民的全面发展为主要任务。因此，建立《公民基本生活保障法》，是贯彻执行《宪法》精神的要求。国家以法律形式进一步保障好农民的生存权利和大力促进农民的全面发展，通过法律规定，建立《公民基本生活保障法》，确立城乡一体化的社会保障体系，是解决“三农”问题的一个长久之策和治本之策。

2、健全社会保障的司法机制。健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，完善的法律体系必然要包涵着健全的司法机制，当然社会保障法律制度也不例外。笔者建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；
对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施，追缴社会保险费。充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

3、逐步完善农村社会保障法律制度。农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，与发达国家不同，我国农业人口比重相当高，而占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态。如果不解决这一部分人的社会保障问题，社会保障制度改革完善的成效很难评判，特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求提高。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障几乎为零。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并适当给予税收、政策等方面的优惠以提高农民参与社会保障的积极性，在社会保障法制化的进程中，要把农村这一块完全纳入统一的社会保障管理尚需一段相当长的历程。

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