谈法律法规不完善给路政工作带来的困扰及对策的几点体会

  “经济发展，交通先行”。近年来，我省交通基础设施建设投资力度继续保持高额增长态势。“十一·五”期间，我省将计划改建干线公路3600公里，江苏公路建设成果丰硕，公路基础设施建设步伐明显加快，然而与公路建设相比，公路路政管理工作则相对滞后。长期以来，人们(包括领导干部以及交通、公路系统内部)不同程度的存在着重建轻管的思想，使得路政管理工作社会重视程度不够，地方政府对路政工作的支持有所欠缺，导致当前基层路政工作尤其普通公路路政管理范围仍然停留在保证公路路面畅通上，管理公路的侧重点以国、省干线公路以主，管理方式上以路政巡查为主。这种路政管理方式与党和人民对路政工作“保护路产，维护路权，保障公路的完好、安全和畅通”的要求还有差距。

《中华人民共和国公路法》出台实施后，公路路政执法从此实现了有法可依的新局面。之后，相继出台了《江苏省公路条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《路政管理规定》等法规、规章。这些法律、法规、规章的出台既说明了公路事业在国民经济中的地位，也说明了国家、交通部、江苏省对公路工作的重视和关心，尤其这些法律、法规、规章为公路路政执法提供了强大的法律保障，路政执法人员从而可以运用法律武器保护路产、维护路权，让安全、畅通、便捷的公路为国民经济的腾飞添油加劲。伴随着我国法制进程的加快，广大群众法律意识的增强，在实际路政执法工作中《中华人民共和国公路法》（以下简称公路法）、《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称公路管理条例）、《江苏省公路条例》（以下简称省公路条例）不同程度的暴露出立法的不完善，尤其表现在具体路政执法工作中可操作性还有待完善，立法的不完善给路政管理工作带来的困绕主要表现以下三方面：

1、法律法规本身的缺陷，使得部分路政管理行为没有法律依据

翻阅公路法、公路管理条例、省公路条例，唯有《中华人民共和国公路管理条例》第三十九条即“本条例下列用语的含义是：‘公路’是指公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、遂道。‘公路用地’是指公路两侧边沟(或者截水沟)及边沟(或者截水沟)以外不少于一米范围的土地，公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。‘公路设施’是指公路的排水设备、防护构造物，交叉道口，界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、养护设施、服务设施、渡口码头、花草树木、专用房屋等。”不难看出“本条例以下用语的含义”若引用到公路法、省公路条例上难免有张冠李戴之谦，更为关键的是公路的定义忽略了路肩，导致在公路法、公路管理条例、省公路条例上对公路及公路用地上的管理尤其是禁止性规定在路肩管理上就变成真空。然而，实际工作中在路肩上埋设管线、建设构造物、设立非标、堆放物品、设置障碍、摆摊设点等损坏、占用路肩影响公路行车、安全畅通的行为时常发生，而路政执法人员长期以来对路肩的管理参照对“公路”的管理。也曾遇到“叫真”的当事人在路肩上摆摊设点，当执法人予以取缔时，当事人要求执法人员出示法律依据。

公路用地以及建筑控制区的范围均以“公路边沟外缘起，没有边沟的，从公路坡脚线外缘起”开始划定，且公路用地权属不明，当遇到没有边沟且坡脚线不明的路段尤其公路征地不到位时，公路用地和建筑控制区的范围很难划定。如下面三种情形：一是在实际公路建设尤其普通公路建设中边沟建设往往因公路一侧或者两侧距公路油路边缘或路肩外缘距离不等的自然河、沟、渠或群众灌溉渠而取代不需要建设的地段；
二是高路堤地段（没有边沟）坡脚线外缘连接着农田或宅基地的地段；
三是穿越村庄、集镇地段与公路连接的既无边沟也无坡脚线的地段。这三种情形的公路用地便形同鸡肋，且建筑控制区的划定更是让执法人员很难把握，实际操作中十分棘手。管理得不好，路政人员将面临被投诉，执法机关面临当被告，放弃不管，公路路肩以外堆积、摆摊设点、乱建、乱搭严重影响行车安全和公路环境，对于公路将来改造、拓宽和可持续发展，将画上一个沉重的感叹号。

2、立法中对路政执法的手段设定单一，力度太软

路政管理机构作为路上执法的主力军之一，在路政管理中对损坏路产、侵犯路权的人的管理手段，有“责令停止违法行为”、“责令改正”、“责令恢复原状”、“责令限期拆除”，对车辆的管理手段为：“责令其接受检查”、“责令其暂停行驶”、“可以中止其运行”。以上行政措施的“责令”是以口头方式还是书面，没有一部法律、法规予以明确，若书面，至今还没有与“责令”相配套的文书。如今基层各大队均采用自制《整改通知书》，这种方式起到了一定效果，但自制文书没有法律严肃性，上了法庭是否具有法律效力不得而知？上述行政管理手段均为执法人员发出责令信号，由当事人完成实际工作，这种管理方式与当今社会法律的自觉性有很大出入，对于恶意违法、有意逃避的当事人履行起来相当困难，若采取行政处罚（处理）的一般程序，使用《违法行为通知书》，对于一些事件小危害大的违法行为未免小题大作，且对其当事人实施罚款的可行性不大。

当事人出现拒不接受检查、不履行执法人员对其责令履行义务的，除对非标和违章建筑有“愈期不拆除，由交通主管部门拆除”的规定和《江苏省公路条例》第四十九条第二项“违反本条例第三十三(三)、(四)、(五)、(六)项规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，愈期不改正的，由交通主管部门采取措施恢复原状”的规定之外，没有其他行政措施。况且这种“采取措施恢复原状”是否属强制措施没有明确，对采取措施造成当事人的损失由谁负责没有明确。如对在公路上打谷晒粮影响公路畅通的违法行为，难道是让路政执法人员将公路上的粮食一袋一袋装好，堆放公路用地以外吗？对在公路上摆摊设点最终形成的马路市场又采取什么合法的措施呢？笔者对公路环境整治时遇到执法人员采用铲车对公路及公路用地范围的违章堆积进行清理时，当对已下达过《整改通知书》，当事人仍堆放在公路用地范围内的旧砖头和瓦进行清理时，当事人随后要求对其损坏的砖头和瓦进行赔偿。今年“麦莎”台风过境我县，路面上的断枝、倒树严重阻碍公路畅通，当路政人员对倒在路上的大树用油锯进行切割分段清理后，树的主人出来要求对其锯断的树木进行赔偿，最后，路政人员只得出钱赔偿。

3、缺乏统一的公路路政管理实施细则

法律、法规的制定应附以实施细则与其配套。1988年交通部第十号令出台了《中华人民共和国公路管理条例实施细则》，这个27年前的实施细则显然已跟不上时代的步伐了。《中华人民共和国公路法》第7条第四项一句“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，导致全国路政管理模式不统一，全国上下没有统一的路政执法实施细则，各省、自治区、直辖市各自为政，自行一套。为了达到有效管理的目的，有的省市根据当地实际情况在公路法的基础上进行了拓宽、细化，出台了一些路政管理条例，其中有的条款十分有指导意义，值得我们借鉴。

行政执法人员严格、公正执法是维持国家各项行政工作有序、扎实、健康、高效运转的保障。路政执法人员是保护路产，维护路权，保障公路完好、安全畅通不可替代的队伍，对于具体执法人员要求应该是令行禁止，执法人员在具体执法过程中对什么样违法行为就应有相应的处置方式或手段，而这种方式或手段必须是有效的、可行的，能够纠正违法行为，消除危害最终达到解决问题的目的。而现行法律、法规给执法人员的自由裁量权过大，有的条款甚至让执法人员感到困惑。比如，限期改正中的“期”没有细化，哪些违法行为整改期限是多长没有明确，当事人在整改期内出现安全问题路政部门是否还承担连带责任？公路法、公路管理条例、省公路条例在处罚数额上较大，动辄成千上万，而实际处罚很难实施，没有细化的标准。执法人员自由裁量权过大，往往导致社会对路政执法的可信度、权威性产生质疑，最终自乏身价。而对一些违法事实清楚，证据确凿的违法行为往往缺少有效的制止和当场消除违法行为的方式。同样的违法行为不同的执法人员可能出现多种不同处理结果，而这些结果均是不同的执法人员仁者见仁，智者见智的结果，这种局面显然与立法存在偏差。如在公路上违法堆积物品，影响公路畅通的违法行为，通常会出现至少4种执法行为：一是责令当事人停止违法行为(事实已停止)、当场予以清理(当事人是否清理不监管)；
二是对当事人做询问笔录，勘验笔录，下达处以1000元罚款、限其三天（或多日）改正的违法行为通知书；
三是执法人员现场清理；
四是当找不到物主，在堆积物上张贴《整改通知书》。因此统一、可行、完善的实施细则对路政工作指导意义可见一斑，不可轻视。

随着法制进程的加快，群众法律意识增强，执法队伍素质的提高，文明执法与人性化执法的呼唤。如何让执法人员在严格执法和人性化执法之间寻求最佳接合点，这就需要完善的法律法规相配套。这既是保护执法人员也是提高执法队伍形象的关键。一些野蛮执法、粗暴执法、不文明执法、以及有法不依、执法不严的执法行为将被投诉，被行政复议，被行政起诉，甚至败诉。笔者通过学习其他地区有关路政管理的法规、规章并结合基层工作实践，针对当前法律、法规不完善导致部分地区尤其我市路政存在的执法难、难执法的境况，提出几点完善我省法规、规章工作和提高路政管理水平的设想和对策思考。

1、正面面对法律、法规存在的漏洞，并进行完善

公路法以及此后制定的一些法规、规章，对公路法中出现的问题、漏洞、甚至矛盾均采取回避的方式，没有勇敢的、认真的进行查漏补缺。

漏洞之一：公路的定义中“经公路主管部门验收认定的”表达，注定了路政管理工作只能在公路部门验收认定之后进行。而一条公路在规划放样完毕到验收结束期间路政管理工作就出现衔接不上的问题，若在此期间出现在建筑控制红线内进行建筑以套取国家赔偿资金，公路部门不但损失很大，而且事后会同国土、城建、水利以及地方政府进行管理时效果往往不大。建议参考《青岛市公路路政管理条例》第二十一条追加  “ 已建成但未经验收或者正在建设,或者批准建设尚未施工的公路,其建筑控制区的范围,按前款规定执行。”

漏洞之二：明确路肩、边沟范围内的管理。边沟作为公路的排水设施，若仅限危及其安全或不得损坏还不够，一旦出现在边沟上进行架楼板修建建筑物、构筑物、摆摊设点、设立非标等行为在管理上便失去法律依据，而这些行为确属侵犯路权、影响公路畅通和可持发展的问题。建议：对在“公路及公路用地范围” 的管理改为“公路至公路用地范围内”，相应的非标及建筑控制区管理条款增加“公路至”字样，明确范围。

漏洞之三：完善对公路用地及建筑控制区的规定，结合我省公路建设实际情况，对其准确划定范围，并会同国土部门埋设公路界桩，尤其确定对公路用地权属。如《河南省公路路政管理规定》第十六条对公路用地追加“由县级以上人民政府确定并依法办理用地手续。公路用地尚未确定权属的，交通主管部门应会同土地管理部门进行清理、勘察、登记，由县级以上人民政府依法确认权属。” 或《贵州省公路路政管理条例》第十二条新建公路时，公路用地及公路附属设施用地应当同时征用；
改建、扩建公路，需征用土地的，应当办理用地手续。

漏洞之四：公路作为国民经济重要基础设施之一，公路沿线的地方政府对路政工作的支持是必不可少的，尤其是公路环境整治、集镇段管理、平交道口的设立，规划新建村镇、开发区、厂、矿、集市贸易场所等建筑群方面没有地方政府支持，路政部门难以应对，建议增加相应条款同时完善相应的法律责任。

2、增加路政执法的可行性手段、方式和力度

路政管理点多面广，管理对象复杂，单纯的“责令”显然显得有些苍白，对于那些拒不配合调查处理或对其责令要求自之不理，阴奉阳为影响公路安全、畅通的以及严重损坏路产或侵犯路权的行为应增加、完善有效的处置手段和力度。由于《中华人民共和国道路安全法》出台后，使得公路部门成为保障公路安全畅通的基石，而在公路及公路用地范围内的禁止性规定如摆摊设点、堆放物品、设置障碍等违法行为的管理只有公路法、公路管理条例、省公路条例内有具体规定，而《中华人民共和国道路交通安全法》没有对上述公路环境方面的管理规定，这说明维护公路安全、畅通的责任落到路政管理的肩上了，而对这种管理没有强制措施或不采取有效手段予以及时消除危害，一旦造成安全事故，路政部门的行政不作为就凸现出来。应此迅速、及时、有效地消除违法行为是路政管理的根本宗旨，也由不得过多限期改正和路政人员只单纯的发一些“责令”的指令就完成任务，关键是监督执行以及强制执行。而在日常路政执法工作中，路政人员往往不得不采取一些校仿其他行政执法部门或其他省市路政同行的执法措施，譬如：没收摆摊设点的工具，强行清理路障、消除危害行为，对损坏路产、侵犯路权的行为采取变相扣其物品、证件，甚至扣车的方式达到赔偿国家路产的目的。这些执法由于没有法律依据往往被打上违法执法的烙印，导致执法人员和行政机关被投诉、行政诉讼、行政败诉、甚至执法人员待岗、下岗。加之群众法律意识的提高，交通行政执法过错追究、执法人员管理办法等相关监督制度完善，大部份执法人员为明哲保身，往往采取多一事不如少一事的态度。建议：提请省人大增加路政管理的有效手段和力度。如参考：《贵州省公路路政管理条例》第三十条“车辆行驶公路对公路造成较大损害或超限运输车辆拒不接受检测的，公路管理机构有权责令其立即停车，接受处理。不能当场处理的，公路管理机构可以暂扣车辆，调查、处理后应当立即放行车辆”；
《云南省公路路政管理条例》第二十六条“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法作出暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。暂扣驾驶证、行驶证的，由公路路政管理机构开具省公安交通管理机关和省交通行政管理机构开具省公安交通管理机关和省交通行政主管部门联合制发的暂扣凭证。因暂扣车辆、驾驶证、行驶证造成的损失由过错方承担”；
《呼和浩特市公路路政管理条例》第二十三条第二项“上述违法行为情节严重的，可以暂扣或者没收其从事违法活动使用的物具”。

以上两种设想可以通过修改公路法、公路管理条例、省公路条例或者制定《江苏省公路管理实施细则》以及增加司法解释等方式实现，但就近期而言可行性不大，随着行政诉讼案件尤其败诉案件的增加，势必要被提到议事日程上。

3、制定统一的实施细则或指导意见。

江苏省交通厅于1997年、2004年分别制定了《关于注意解决当前交通行政处罚工作中若干问题的通知》、《交通行政执法若干问题的指导意见》。这两份规范性文件为指导基层执法工作尤如点燃了一盏明灯，在行政处罚(处理)主体的认定、证据的收集、处罚依据的适用上很有实践指导意义，但在行政措施的操作和强制措施的使用上不够明确。如：对采取“责令”行政措施使用的文书没有明确，《交通行政强制措施通知书》、《路政管理条例》第六章上需要使用的《强制措施告诫书》、《路政强制措施决定书》等文书至今还未投入使用，采取行政强制措施没有统一的规范和流程，尤其对违法事实清楚、证据确凿的大型非标、违章建筑物、擅自埋设管线、电缆及穿越公路顶管施工这些严重违法行为的行政强制措施运用上若采用一般处罚（处理）流程，一套文书一下，这些工程已经结束，甚至有的投入使用，再强制拆除必然遇到阻力，送至法院执行，各方面的关系、人情以及法院执行力度上的原因，最终导致拆除计划流产。建议：1、为避免当事人的损失扩大，以及路政工作健康开展，在行政措施的操作、强制措施的使用上，省厅应会同省法制办、省高院进行近一步探索，在时间上，尤其在违法行为开始初期或发现违法行为的初期能够果断采取措施或强制措施中止违法行为或消除违法行为，从而避免损失扩大化，提高路政执法的严肃性、权威性。2、建议对《交通行政执法若干问题的指导意见》第26条“在公路、公路用地范围内摆摊设点，堆放物品，设置障碍，经交通执法单位责令限期改正，愈期仍不改正的，交通执法单位可以采取适当措施，对摆设的摊点、堆放物品、设置的障碍，予以清理”的“期”、“适当措施”予以一定明确，以指导实际执法操作，打消执法人员的顾虑。3、集镇段、城区段公路管理存在着多头管理、职责权利不分，部分县市对集镇段、城区段有管理权限的部门还存在有利则争、有责便推的现象，导致集镇段、城区段两侧非标林立、摆摊设点严重，车辆一到集镇段、城区段便出现“肠梗塞”建议省厅提出集镇段、城区段公路路政管理指导意见。4、实施细则或指导意见应广泛听取一线执法人员和文书制作人员的想法、意见和建议，以便有针对性的解决执法中遇到的问题。实施细则或指导意见向下传达或组织学习时应采取省市县一条线的组织方法，避免实施细则或指导意见的根本精神或要领经多人多版本的传达而走形，甚至产生歧义。

4、试行路政、法院结合执法模式

无论是执法中申请法院强制执行还是遇到行政诉讼案件，路政机关加强与人民法院的联系已势在必行，为此争取人民法院的配合不容忽视。笔者的路政、法院结合执法设想，也就是针对部分地区遇到的执法难、难执法的实际困难局面，由市交通局牵头、各单位主动争取当地法院行政庭的配合，并建立协作机制。即：平时多请法官们指导依法办案，提高路政人员的业务素质，当遇到执法的难点以及重大路政案件先期与法院沟通、咨询，对于长期困扰路政管理的执行难问题，由路政机关对违法行为先进行行政处罚（处理），结案后对拒绝执行行政处理(处罚)决定的，自被执行人法定起诉期届满之日起180日内交由法院强制执行。从根本保证件件案件有落实、有结果，这对于树立路政执法的威信和推动法制教育、宣传都将起到很好的作用。

5、完善奖惩考核制度，提高路政人员的敬业精神

任何工作归根到底需要人来实施，路政工作好坏取决于路政执法人员的素质和他们的敬业精神。路政队伍素质的提高可以通过加强执法人员的学习以提高路政执法人员的业务素质。如已经实施的路政人员准入门槛提高到国民教育序列大专文化、岗前进行培训、平时工作之余还进行业务学习与考试，路政业务素质正在逐步提高。至于提高路政人员的敬业精神则可从提高路政人员的各项福利、待遇上入手。当前路政人员尤其基层路政执法人员的各项福利、待遇跟不上，各地参差不齐，省、市的路政领导者是否应该考虑解决路政人员的实际生活困难以人为本呢？尤其支持、监督、推动基层执法人员的各项福利、待遇的提高，并制定完善的有惩也有奖的考核制度，才不至于挫伤基层执法人员的工作积极性，这些举措对于加强基层执法人员的爱岗敬业、秉公执法将起到关键作用，在此基础上加强对路政执法人员的监管理将起到事半功倍的作用。

以上见解是笔者对两年多来的路政工作的体会和心得，同时也凝结了同事们对路政法制工作的心声，通过此次公路政策法规调研活动将我们对路政法制工作的见解和盘托出，期望得到大家的指点。

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